Principio da livre cumulação de pedidos

1. Princípio da livre cumulação de pedidos

A cumulação de pedidos encontra-se regulada no artigo 4º do Código de Processo Administrativo (CPTA). Segundo o professor Mário Aroso de Almeida não se trata de um verdadeiro princípio do CPTA, mas sim de um dos corolários do princípio da tutela jurisdicional efectiva devido ao facto da possibilidade de se cumularem vários pedidos no mesmo processo, em vez de se fazer um pedido em cada processo numa situação em que se pretenda fazer mais do que um pedido que recaia sobre a mesma relação material controvertida.

A cumulação de pedidos foi fomentada pela alteração do quadro das competências dos tribunais administrativos, sendo os tribunais administrativos de círculo competentes para julgar em 1ª instância, quase todos os pedidos. Os processos que tenham que ser julgados pelo Supremo Tribunal Administrativo em 1ª instância podem cumular pedidos segundo os mesmos moldes do tribunal administrativo de círculo (24º nº 1 a) do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF)), vigorando para essa possibilidade o seguinte: “nas situações de cumulação em que a competência para a apreciação de qualquer dos pedidos pertença a um tribunal superior, este também é competente para conhecer dos demais pedidos.”, tal como resulta do artigo 21º nº1 do CPTA.

Os artigos 4º nº 2 e 47º n.º s 1, 2, 4 do CPTA dizem-nos que a cumulação de pedidos pode-se revestir de várias formas. Estes artigos são apenas exemplificativos, ou seja não são taxativos, pelo que pode haver outros casos de cumulação de pedidos que não estejam elencados nesses artigos.

Os critérios que permitem ou não a cumulação de pedidos são aqueles que constam dos artigos 4º nº 1 e do 47º nº 4 do CPTA. Segundo o artigo 5º do CPTA o facto de os pedidos formulados corresponderem a formas de processo diferentes, por exemplo um pedido que siga a forma de processo comum e outro que siga a forma de processo especial não impede que haja cumulação de pedidos no mesmo processo.

 

 

1. 2 Casos de cumulação

Nos processos de impugnação e de condenação á prática de actos devidos, na prática é frequente a cumulação do pedido de indemnização pelos danos causados pelo acto ou pela recusa ou omissão ilegais e de condenação da Administração á reconstituição da situação que deveria existir se o acto, a recusa ou omissão não tivessem existido. Quando se pretende reconhecer a ilegalidade, serão formulados pedidos de forma a retirar consequências desse reconhecimento.

Serão os casos do pedido de indemnização por danos ou de reconstituição da situação hipotética que sejam formulados no processo impugnatório em que se pede a anulação de um acto administrativo e do pedido de reconstituição da situação do interessado, suportado no pedido de condenação á prática de um acto administrativo ilegalmente recusado ou omitido.

Vamos analisar detalhadamente cada um dos casos:

 

• Antes da reforma do contencioso, os pedidos de condenação da Administração por danos resultantes de actos ilegais não podiam ser cumulados em sede de recurso contencioso de anulação desses actos. Se o pedido tem por base a responsabilidade civil da Administração que surge da qualificação do acto ilegal como facto ilícito tem lógica que ele possa ser cumulado no processo de impugnação, direccionado á anulação ou á declaração de nulidade de actos ilegais, que vem suceder ao recurso contencioso, artigos 50º e ss. Isto é permitido de acordo com a reforma do contencioso e podemos verificar nos artigos 4º nº 2 f) e 47º nº 1 do CPTA.

 

• O actual CPTA possibilita, por antecipação a cumulação de, no processo de impugnação de actos administrativos ilegais, pedidos vocacionados á reposição da situação que existiria se o acto não tivesse sido praticado, 4º nº 2 a) CPTA e ao cumprimento de deveres que a Administração não tenha cumprido baseada no acto impugnado, 47º nº 2 b) CPTA. Esta possibilidade vai ao encontro do interesse do recorrente, o qual não necessita de recorrer a outro processo declarativo, para conseguir a determinação judicial do conteúdo das providências administrativas a adoptar na sequência da anulação.
  Quando a anulação não se mostre suficiente para restabelecer a situação do interessado a nível dos factos, pode ser complementada pela condenação á prática dos actos jurídicos e operações materiais que para o pretendido forem devidos, assim como ao cumprimento dos deveres em que a Administração tenha ficado constituída para com o particular por efeito da anulação, artigo 44º CPTA.
  O tribunal deverá recorrer ao disposto no artigo 173º para determinar o comportamento que a Administração deverá ter para reintegrar a legalidade violada, caso considere inválido o acto impugnado. O artigo 173ª serve para determinar o que a Administração deve fazer numa hipótese em que tenha que encarar uma sentença de anulação.
  O tribunal deverá também recorrer ao artigo 173º sempre que num processo de impugnação de qualquer acto administrativo, se cumule um pedido direccionado á determinação do conteúdo dos actos e operações que, se o acto impugnado vier a ser anulado, a Administração ficará constituída no dever de adotar “para reconstituir a situação que existiria se o acto anulado não tivesse sido praticado e dar cumprimento aos deveres que ela não tenha cumprido com fundamento no acto impugnado”, artigo 47º nº 2 b) CPTA.
   
• As cumulações referidas nos pontos anteriores também podem ocorrer numa acção direccionada á condenação da Administração á prática de um acto administrativo ilegalmente recusado ou omitido, 66º e ss CPTA: quer se trate de um pedido de indemnização pelos danos resultantes da recusa ou omissão ilegal, 4º nº 2 f); de um pedido de condenação da Administração á adopção dos actos jurídicos e á realização das operações materiais que não teria omitido se tivesse adoptado o acto devido no momento próprio, 4º nº 2 c) CPTA.

 

No processo em que se impugne um acto administrativo e se peça a reconstituição da situação actual hipotética e/ou a reparação de danos, é, entretanto permitido cumular o pedido de declaração de ilegalidade com força obrigatória geral da eventual norma emergida no exercício da função administrativa em que aquele acto se tenha fundado, 73º nº 1 CPTA. De outra forma, num processo em que se peça a declaração de ilegalidade sem força obrigatória geral de uma norma que surja no âmbito de exercício da função administrativa, artigo 73º nº2 CPTA pode-se proceder á cumulação de pedidos direccionados á reconstituição da situação actual hipotética e/ou á reparação de danos, artigo 4º nº 2 b) CPTA.

 

Importa referir que actualmente, a possibilidade de se cumular um pedido de condenação da Administração á prática de um acto administrativo com o pedido de anulação de um acto administrativo que tenha sido ilegalmente praticado, artigos 4º nº2 c) e 47 nº 2 a). No entanto, esta cumulação é dispensável no caso de o acto devido ter sido alvo de recusa expressa, artigos 51º nº 4 e 66º nº 2 CPTA.

A dita cumulação interessa para os casos em que a posição subjectiva de conteúdo pretensivo do interessado se contradiga a um acto positivo de conteúdo ambivalente, que introduza uma alteração em favor de terceiro, prejudicando as pretensões do interessado, o qual pretendia beneficiar desse acto. Nestes casos tem lógica que o interessado requeira a anulação contenciosa do acto positivo, cuja substituição pretende e ao mesmo tempo peça ao tribunal a condenação da Administração á prática do acto de substituição.

 

Também se pode cumular, no processo de impugnação de um acto administrativo praticado num procedimento pré contratual, o pedido de anulação ou declaração de nulidade do contrato “cuja validade dependa desse acto”, artigos 4º nº 2 d) e 47nº2 c). Quem impugne um acto que diga respeito á formação de um contrato pode cumular nesse mesmo processo de impugnação o pedido de invalidação do próprio contrato.

           Porém a satisfação desse pedido caso o tribunal anule o acto pré- contratual dependerá obviamente da resposta que no plano substantivo deva ser dada á questão de saber se a validade do contrato estava dependente desse acto.

 

O CPTA permite a impugnação de actos administrativos “praticados no âmbito da relação contratual”, artigos 4º nº 2 g), respeitantes á execução do contrato, artigo 47 nº 2 d), autorizando que essa impugnação possa ser cumulada com outros pedidos relacionados com a execução do contrato. A doutrina tem se inclinado no sentido de que as declarações produzidas pela Administração no âmbito de relações contratuais não devem ser classificadas de actos administrativos, que podem ser impugnados, mas como declarações negociais, que podem ser discutidas, numa acção.

No entanto, é possível a emanação de actos administrativos no âmbito de relações contratuais, nomeadamente quando a classificação como acto administrativo de determinadas manifestações que, nessa área, a Administração profira seja indispensável para garantir a possibilidade de impugnação por terceiros, artigo 40 nº 2.

 

Finalmente, no âmbito de cumulação de impugnações de actos administrativos a que genericamente se refere o artigo 47º nº 4, como a impugnação de actos administrativos, não está sujeita a formas de processo distintas. De outro modo, nos casos em que a impugnação de um acto administrativo é da competência de um tribunal superior, diz o CPTA que também a esse tribunal ficará encarregue de conhecer os vários pedidos formulados, artigo 21º nº 1 do CPTA e artigo 24º nº 1 e) do ETAF.

 

 

 

 

 

 

 

Bibliografia: Freitas do Amaral, Diogo; Aroso de Almeida, Mário- Grandes linhas da Reforma do Contencioso Administrativo

 

 

Ana Bárbara Sousa nº 16445