Decorre do art. 4º do Código de
Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA) a possibilidade geral do autor
cumular, num único processo, pretensões distintas que entre si estabeleçam uma
conexão material e do art. 47º CPTA a mesma possibilidade a propósito da acção
administrativa especial. Esta
estipulação permite um modelo de plena jurisdição, sufragado pelo princípio da
tutela jurisdicional efectiva, art. 268º/4 CRP e confere aos particulares a
garantia de que os tribunais administrativos podem conhecer, num só processo,
todos os pedidos que decidam cumular. Esta possibilidade do autor optar pelo
alargamento do objecto processual, plasmada no art. 4º CPTA, consagra o princípio
da livre cumulabilidade e é uma consagração decorrente da reforma do CPTA de
2002 que veio em muito alterar o contencioso administrativo permitindo que, a
partir de meros requisitos materiais, os interessados tenham a faculdade de
constituir uma cumulação de pedidos através da qual é possível uma
simplificação do acesso à justiça.
Para
se constituir a cumulação de vários
pedidos numa só acção é necessário observar requisitos que permitam o
estabelecimento de uma conexão entre os mesmos. Esses requisitos tanto podem
exigir uma conexão factual como jurídica. A conexão jurídica, referida no art.
4º/1 e 2 CPTA, pode resultar do facto dos vários pedidos se organizarem no
âmbito da mesma relação jurídica material (é exemplo o pedido de impugnação de
um acto administrativo e o pedido de indemnização por danos causados pelo
mesmo); da existência de uma identidade
das causas de pedir; ou de uma relação de prejudicialidade ou dependência. Por
outro lado, pode haver apenas uma conexão factual, em que só se exige que a
apreciação dos pedidos dependa do conhecimento dos mesmos factos, isto é,
exige-se apenas uma identidade no que respeita o quadro jurídico ou factual. A
par destes requisitos denominados positivos há ainda a destacar os requisitos
negativos previstos no art. 5º CPTA.
Analisemos – no nº1 do art. 5 CPTA estabelece-se a tangibilidade das
formas de processo nos casos de cumulação, quer isto dizer que não obsta à
cumulação o facto dos pedidos em causa corresponderem, se fossem deduzidos
separadamente, a diferentes formas de processo. Adotar-se-á nesses casos a
forma da acção administrativa especial, com as necessárias adaptações em prol
do princípio da igualdade das partes e do contraditório; no nº 2 do mesmo art.
5º CPTA está previsto que todos os pedidos têm que pertencer ao âmbito da
jurisdição administrativa, sob pena de absolvição da instância relativamente ao
pedido para o qual o tribunal não seja competente; se a competência para
apreciação dos pedidos for de tribunais diferentes, o art. 21º/1 CPTA
estabelece que recai sobre o tribunal superior o dever de conhecer todos os
pedidos. Se se concluir que os diversos pedidos devem ser apreciados em
tribunais diversos devido às regras de competência territorial, o autor pode
escolher o tribunal em que a acção vai ser interposta. Porém, se entre os
pedidos houver uma relação de dependência a acção deve ser proposta no tribunal
competente para a o pedido principal, de acordo com o art. 21º/2 CPTA.
Estabelece ainda o CPTA que numa situação de cumulação de pedidos o valor da
causa deve corresponder à soma dos valores de todos os pedidos cumulados.
Relativamente aos processos urgentes, apesar da lei nada referir a esse
respeito, entende o professor Mário Aroso de Almeida que se aplicam as
previsões dos art. 4º e 47º, uma vez que ‘não se nos afigura aceitável admitir
que, em domínios tão relevantes, o sistema não proporcione as mesmas condições
de efectividade de tutela que, em termos gerais, resultam do CPTA.’.
Uma
vez verificados todos os requisitos a cumulação pode configurar um de vários
tipos - cumulação simples, aquela em que o autor pretende a procedência de
todos os pedidos e a produção de todos os efeitos, tendo por isso como requisitos,
segundo o professor Miguel Teixeira de Sousa, a necessidade de compatibilidade
substantiva dos efeitos decorrentes dos pedidos formulados; cumulação
alternativa, art. 32º/9 CPTA, autor intenta a procedência de todos os pedidos
mas só pretende obter alguns dos seus efeitos, à escolha de outrem; cumulação
subsidiária, art. 47º/4 CPTA, pede-se a procedência de um pedido apenas e se
improceder pede-se o pedido principal. A preferência pela cumulação de pedidos
pode manifestar-se em diferentes momentos do processo - no início do processo ou
em fases posteriores, podendo então tratar-se uma cumulação originária ou
sucessiva. A cumulação originária é manifestada logo no momento da propositura
da acção; já a cumulação sucessiva decorre da acção administrativa especial em
que pode haver uma modificação objectiva da instância, através da ampliação do
objecto processual, que se pode concretizar através da inclusão da impugnação de actos posteriores
que venham a ser praticados no âmbito do mesmo procedimento do acto
anteriormente impugnado. Existe um prazo para esta cumulação sucessiva, ou
ocorre no prazo legal de impugnação, art. 58º CPTA, ou a qualquer momento enquanto o procedimento se
encontrar suspenso por providência cautelar. Pode também existir uma cumulação
superveniente, esta ocorre nomeadamente em acções de condenação à prática de
acto devido em que esta se cumula com o pedido de impugnação do acto que venha
a ser praticado na pendência da acção e que não coincida com a vontade do
autor, art. 70º/2 e 3 CPTA. Podem também ser cumulados outros pedidos que
preencham os requisitos do art. 4º CPTA.
Em
conclusão, podemos identificar vantagens desta possibilidade que o legislador
conferiu ao autor de, livremente, cumular pedidos em juízo. Como já foi abordado,
a cumulação de pedidos permite a efectivização da tutela jurisdicional, bem
como o seu decurso mais célere e menos dispendioso, evitando a propositura de
várias acções e concretizando uma economia processual. A cumulação permite
também que pretensões sejam ponderadas conjuntamente, nomeadamente em casos de
cumulação superveniente, fazendo com que se vá atendendo à evolução do quadro
da relação jurídica existente entre as partes. Apesar destes benefícios enumerados
é de notar que em casos de maior complexidade da instrução a celeridade do
processo pode ser posta em causa e o autor ser prejudicado, art. 90º/3 CPTA,
pelo que esta faculdade deve ser utilizada estrategicamente, tendo em conta o
caso concreto, segundo Vieira de Andrade. É de salientar também que o
legislador optou por estabelecer a liberdade de se cumular ou não os pedidos, e
não uma obrigação. Contudo, essa liberdade acaba por ser contornada pelos art.
28º e 61º CPTA que estabelecem a regra da apensação oficiosa dos pedidos
cumuláveis – regra segundo a qual o juiz deve exigir que os processos que o
autor tenha proposto autonomamente sejam cumulados, quando isso seja possível.
Margarida Simões
Nº 20879
ALMEIDA,
Mário Aroso de, Manual de Procedimento Administrativo, 2013, Almedina,
Reimpressão;
ALMEIDA
Mário Aroso de, O Novo Regime nos Tribunais Administrativos, 2007, Almedina,
Reimpressão;
ANDRADE,
José Carlos Vieira de, A Justiça Administrativa (Lições), 2007, Almedina, 9ª
edição.
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