1. Ação administrativa especial - de impugnação de atos administrativos

A ação administrativa especial corresponde ao principal meio processual do Contencioso Administrativo, o que leva o professor Vasco Pereira da Silva a designá-la como a “ação comum" do novo Processo Administrativo.

A nível processual, e como se pode retirar do disposto no artigo 46º do Código de Processo dos Tribunais Administrativos (doravante CPTA) seguem esta forma os processos relativos a pretensões emergentes da prática ou omissão de atos administrativos ou de disposições normativas de Direito Administrativo. Sendo que  pode intentar-se a ação tendo por base diferentes pedidos principais – artigo 46º/2, do CPTA para o qual destaco, tendo em conta o tema que propus, o pedido que decorre do artigo 46/2/a) do CPTA – a anulação de um ato administrativo ou a declaração da sua inexistência.

Atendendo à pluralidade de pedidos principais que podem ser formulados no âmbito da ação administrativa especial, o professor Vasco Pereira da Silva fala nesta enquanto “super ação”, onde se enquadram diferentes “subações”, qualificadas em função do pedido. Sendo que geralmente os pedidos incidem sobre as duas formas de atuação administrativa – o ato; e o regulamento, como fica claro a partir da leitura das alíneas do artigo 46º/2, do CPTA.

1.1 Antecedente da ação administrativa especial

Após a reforma de 2004, a ação administrativa especial veio substituir o recurso de anulação; a ação para reconhecimento de direitos, na medida em que esta pudesse dizer respeito os atos administrativos, ou regulamentos; e o contencioso dos regulamentos.
          Dando destaque ao recurso de anulação, visto ser o meio processual do Contencioso Administrativo que foi substituído pela “subação” de impugnação de atos administrativos. Este surgiu em 1832, decorrente da adoção do modelo contencioso francês, tendo passado por várias mudanças politicas – 1910/11 e 1926/33, e durou até 1982/85. Esta fase, carateriza-se por se ter seguido uma orientação objetivista, em que apenas se admitia um contencioso de plena jurisdição em matérias muito limitadas.

Com o recurso de anulação, o particular tinha de esperar, provocar ou ficcionar um ato administrativo para poder recorrer ao tribunal, e se estivessem em causa direitos subjetivos que não pudessem ser tutelados pelos meios previstos, uma vez que, como se disse atrás, apenas era permitido o recurso de anulação em situações limitadas, restava aos particulares recorrer para os tribunais judiciais, e caso não pudessem invocar direitos subjetivos, restava-lhes recorrer às garantias politicas e administrativas. O recurso de anulação envolvia também um enorme formalismo o que criava uma enorme dificuldade aos particulares.

Com a reforma de 1984/85 o recurso de anulação sofre um aperfeiçoamento, que se consubstancia pela uniformização das tramitações processuais dos recursos de caráter mais subjetivista, ou seja, houve um alargamento das situações em que os particulares, por força da revisão constitucional passaram a ver os seus direitos tutelados, embora esta reforma não tenha sido completa. O recurso passa de um “processo feito a um ato”, e a um “processo de partes”.

1.2 A ação administrativa especial versus recurso de anulação

Em função das revisões constitucionais de 1989 e 1997, e após um período de discussão pública, iniciado em Janeiro de 2000, o Governo aprovou, em Junho de 2001 duas propostas de lei, uma no sentido da alteração do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF)e outra com vista à aprovação do Código de Processo dos Tribunais Administrativos, o nosso já conhecido CPTA – de onde resultou a Lei 13/2002 , que veio alterar o ETAF, e a Lei 15/2002 que aprovou o CPTA, tendo os mesmos entrado em vigor a 1 de Janeiro de 2004. Em que se passou definitivamente de uma opção politica objetivista do Contencioso Administrativo para uma opção subjetivista – alterações estas que se deveram principalmente à alteração do antigo artigo 269º da Constituição da Republica Portuguesa, atual artigo 268º/4

Entre as principais alterações, destacou-se o fim do recurso de anulação, substituído pela ação administrativa especial, na vertente agora em análise. 

E a principal alteração que resultou da ação administrativa especial face ao que sucedia com o recurso de anulação passou por um alargamento do seu âmbito, nomeadamente, esta possibilita a apreciação da integralidade da relação jurídica administrativa, a propósito da impugnação de um ato administrativo lesivo mediante a figura da cumulação de pedidos, prevista nos artigos 4º e 47º do CPTA. Exigindo-se que entre ambos os pedidos se estabeleça uma relação material de conexão, Algo que no recurso de anulação não se verificava, atendendo ao que já foi atrás dito quanto à sua natureza.

   

    2.     A ação de impugnação de atos administrativos

A ação de impugnação de atos administrativos corresponde a uma “subação” da ação administrativa especial, prevista no artigo 46º/2/a), e tem por função o controlo da invalidade. Embora a lei fale deste meio como forma de obter a declaração de nulidade ou de inexistência dos atos administrativos, o mas frequente é esta ação visar a anulação dos atos administrativos.

As sentenças de provimento serão, conforme a situação, constitutivas (declara-se a anulação) ou declarativas (declara-se a nulidade ou inexistência do ato).

Como já foi mencionado no ponto a cima, a ação de impugnação de atos administrativos tem como grande expoente no âmbito da reforma que entrou em vigor em 2004 a possibilidade de cumulação de pedidos. Tal decorre da cláusula geral de admissibilidade prevista nos artigos 4º/1 e 47º/1 do CPTA. Vindo depois, curiosamente, no número 2 dos artigos 4º e 47º do CPTA, o legislador enumerar, a título exemplificativo, situações de pedidos cumuláveis, nomeadamente, e enunciando apenas algumas, a cumulação com o pedido de condenação à prática do ato devido, em substituição total ou parcial do ato praticado (47/2/a)) o pedido de restabelecimento da situação hipotética atual (47/2/b) ) entre outros presentes no respetivo artigo.

Cumulação que tanto pode verificar-se com uma identidade do nível, como numa relação de alternatividade ou ainda de subsidiariedade , podendo verificar-se logo no momento da propositura da ação , ou em momento posterior – artigos 28º e 61º, e artigo 48º. Esta cumulação também, tanto pode ser real como aparente, conforme cada pedido possua uma expressão económica própria, situação em que estamos perante o primeiro caso, ou se ambos dizem respeito a uma única utilidade económica, em que estamos perante o segundo caso. 

De acordo com o professor Vasco Pereira da Silva, o CPTA parece atribuir grande relevância à modalidade da cumulação aparente, ao definir que entre os pedidos deve verificar-se uma relação de prejudicialidade. E da leitura dos artigos 4º/2 e 47º/2 fica claro que as situações enumeradas prevêem a cumulação de um pedido prejudicial com um pedido dependente.     

A falta de formulação destes pedidos em cumulação não preclude a possibilidade de estas pretensões serem suscitadas no processo de execução da sentença de anulação – artigo 47º/3 do CPTA.

 

2.1     Pressupostos processuais

Como pressupostos processuais da ação de impugnação de atos administrativos temos:

O ato administrativo impugnável – previsto nos artigos 51º a 54º do CPTA. Este conceito pressupõe um conceito material de ato administrativo , que se refere nos termos do artigo 120º do Código de Procedimento Administrativo às decisões materialmente administrativas de autoridade que visem a produção de efeitos numa situação individual e concreta – independentemente da forma como são emitidas, quer estejam em regulamentos ou diplomas legislativos. Assim, ficam logo excluídos os puros atos instrumentais, e as ações ou operações materiais, e comportamentos, pois, a não constituírem decisões, não são atos administrativos. Contudo, o conceito de ato administrativo a nível  processual é sensivelmente distinto do conceito de ato administrativo a nível substancial, é mais vasto quanto à dimensão orgânica, e mais restrito na medida em que penas abrange as decisões administrativas com eficácia externa, ainda que inseridas num procedimento administrativo

  Assim, são suscetiveis de impugnação os atos administrativos com eficácia externa, isto é, aqueles que produzam ou constituam efeitos nas relações jurídicas externas, independentemente da eficácia concreta; as decisões que produzam efeitos jurídicos ablatórios, ainda que devam ser complementados por atos jurídicos de execução vinculada; os atos destacáveis, isto é, aqueles que, embora inseridos num procedimento, produzam efeitos jurídicos externos autonomamente; embora seja controvertido na doutrina, discute-se também se as decisões administrativas preliminares que determinem indiscutivelmente a decisão final podem ser impugnados, e tem-se entendido que sim, a título de uma defesa antecipada ou precoce, atendendo-se à probabilidade destas virem a criar lesões em direitos dos particulares.

No que diz respeito a atos meramente confirmativos, do artigo 53º do CPTA o legislador, parece dar relevância à figura, mas visa apenas limitar a invocação do caráter confirmativo do ato impugnado para efeitos de rejeição da impugnação, não admitindo tal rejeição quando o ato anterior não tenha sido notificado ao autor.

A lei, n artigo 54º do CPTA, permite de atos não eficazes, quando tenha havido inicio de execução; e quando seja seguro e muito provável que o ato vá produzir efeitos, designadamente quando exista um termo inicial, ou uma condição suspensiva de provável verificação.

E por fim, a impugnação de atos de indeferimento expresso, que se trata de atos com eficácia externa, mas que o legislador, quando se trate de atos de pura recusa formal ou substancial prefere que o particular use o pedido de condenação da Administração à prática do ato devido, uma vez que esse meio confere uma tutela mais intensa ao particular, resolvendo de uma vez a situação – assim, obriga o juiz a convidar o autor a substituir a petição apresentada, quando seja de estrita anulação – artigo 51º/4 do CPTA.
Contudo, não se encontra excluída, por força da dos princípios da autorresponsabilidade das partes e da tutela judicial efetiva  a impugnabilidade autónoma de decisões de indeferimento, designadamente quando o particular demonstre um interesse relevante ou um direito à anulação ou à declaração de nulidade do ato. Ao particular, pelo espirito da lei, é permitido cumular o pedido de condenação com o pedido de anulação, sem desistir da formulação autónoma deste.

Legitimidade:

Ativa: A legitimidade ativa é definida no artigo 9º e 55º do CPTA, que tem um alcance objetivista , continuando a conferir legitimidade para impugnar atos administrativos aos titulares de meros interesses de fato, alarga-se a ação de grupo, a ação popular a legitimidade do Ministério e a ação pública nas relações inter-administrativas.

Passiva: Uma das grandes novidades do CPTA é justamente neste campo, em que a parte no processo passa a ser pessoa coletiva pública, ou no caso do Estado o ministério, se o ato for integrado numa estrutura ministerial – artigo 10º do CPTA. Assim não acontecerá no caso de impugnação do ato administrativo por outro órgão da mesma pessoa coletiva – artigo 10º/6 do CPTA.

Releva ainda a imposição legal do litisconsórcio passivo necessário sempre qu exista contra-interessados – artigo 57º do CPTA.

Oportunidade

A impugnação de um ato não suspende, em regra, automaticamente a eficácia do ato – que salvo se for nulo continua a produzir efeitos e a obrigar os respetivos destinatários.

A impugnação do ato anulável, contrariamente ao que acontece com a declaração do ato nulo, que pode ser intentada a todo o tempo, continua sujeita a um prazo relativamente curto cuja queda determina inimpugnabilidade da decisão e a formação de caso decidido.

Mantêm-se o prazo de impugnação de atos anuláveis pelo Ministério Público de um ano contado a partir da prática do ato ou da publicação, se obrigatória – artigo 58º/2/a) do CPTA.

Já o prazo do particular e demais entidades impugnantes é alargado para três meses, e fica sujeito aos prazos processuais (os que constam do Código de Processo Civil), de modo que embora permaneça continuo, deixa de correr nas férias judiciais – artigo 58/2/b) do CPTA. Sendo que se admite a impugnação para além dos três meses quando se prove a inexigibilidade da impugnação tempestiva a um cidadão normalmente diligente, concretizado pela lei em três situações em caso de justo impedimento e nos casos de erro induzido pela Administração ou de erro desculpável – uma manifestação do favorecimento do processo. Sendo que o prazo para os destinatários só começa a contar a partir da notificação, msmo que o ato dependa de publicação obrigatória – artigo 59º/1 do CPTA – o que se justifica para assegurar o conhecimento efetivo do ato pelo particular. A notificação ou publicação deficiente tem efeitos diferentes conforme a deficiência: se não for percéptivel o conteúdo da decisão, causa a inoponibilidade do ato, obstando assim ao inicio da contagem do prazo para impugnação; e quando falte a indicação do autor, da data ou dos fundamentos da decisão, dá azo ao requerimento para informação, e eventualmente a intimação judicial respetiva, com os efeitos da interrupção do prazo.

3.  Efeitos da impugnação administrativa

A utilização de meios de impugnação administrativa – reclamações ou recursos, nos termos gerais do Código de Procedimento Administrativo ou outra legislação especial suspende o prazo de impugnação judicial do ato, não impedindo contudo o interessado de proceder a esta impugnação, na pendência da outra – artigo 59º/4 e 5 do CPTA. Sendo que se pressupõe que a impugnação administrativa seja facultativa, uma vez que se for necessária, tal implica a suspensão da eficácia do próprio ato, de modo que não estará em causa um problema de suspensão do prazo para impugnação judicial. Uma vez que a impugnação administrativa não suspende a eficácia do ato, tem o particular todo o interesse em pedir a suspensão administrativa de execução, ou solicitar uma providência cautelar adequada.

4.  Sentença

Por fim, as sentenças de provimento para além do efeitos constitutivos ou declarativos que já foram enunciados atrás, criam, por força da retroatividade dos seus efeitos, na Administração a obrigação de reconstruir a situação de fato de acordo com o jugado, além de ter de respeitar e por isso ter o dever de atuar de acordo com o decidido. Efeitos que não se deixam de produzir quando o pedido seja estritamente de anulação, embora seja do interesse da parte que o restabelecimento da situação constitua objeto do pedido cumulado com o pedido anulatório.   

ALMEIDA, Mário Aroso de, Manual de Procedimento Administrativo, 2013, Almedina, Reimpressão;

ANDRADE, José Carlos Vieira de, A Justiça Administrativa (Lições), 2007, Almedina, 9ª edição.

 AMARAL, Diogo Freitas do; "Curso de Direito Administrativo - volume II", Almedina, 2011

 SILVA,Vasco Pereira da; "O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise", Almedina, 2009

Pedro Fernando Fialho Silva, nº 21038