Ao longo dos tempos as relações entre a Administração e os particulares permitiram um cruzamento cada vez maior entre os interesses e direitos legalmente protegidos dos cidadãos e as decisões a tomar por parte da Administração.
Neste sentido, a inevitabilidade do surgimento de conflitos e a decorrência do seguimento pela via judicial por parte dos particulares conduziu a um aumento substancial dos litígios a dirimir bem como uma sobrecarga sobre os tribunais administrativos já que os processos instaurados respeitavam a pedidos idênticos sobre a legalidade de determinado acto administrativo, pretensões estas deduzidas por um número considerável de entes particulares.
A verdade é que se torna imperioso agilizar o Contencioso Administrativo, assegurando sempre uma tutela jurisdicional efectiva em tempo útil e garantindo a segurança jurídica como prevê o Art. 20º/4 e 5 da Constituição da República Portuguesa.
Deste modo importa ter presente que o Contencioso Administrativo assegura em primeira linha o princípio da tutela jurisdicional efectiva como prevê o Art. 2º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos respeitando desta forma a Constituição da República Portuguesa, garantindo que todo o interesse ou direito legalmente protegido dos particulares tem uma tutela adequada no seio da jurisdição administrativa.
Efectivamente o princípio da tutela jurisdicional efectiva desdobra-se na tutela declarativa (consiste na disponibilização ao ente de formas processuais ajustadas a fazer valer as suas pretensões com o objectivo de obter uma decisão com força de caso julgado), tutela cautelar (adopção de providências destinadas a acautelar o efeito útil da decisão judicial durante o tempo em que o processo declarativo se mantenha) e tutela executiva (permite fazer valer a decisão com força de caso julgado obtida através de formas processuais para a sua materialização objectiva).
A par do princípio da tutela jurisdicional efectiva circulam em torno do Contencioso Administrativo muitos outros princípios como os princípios da plena jurisdição dos tribunais administrativos, a livre cumulação de pedidos, a igualdade das partes, a promoção do processo, a simplificação da estrutura dos meios processuais, a flexibilidade do objecto do processo e a agilização processual.
Com a dedução de pretensões por parte dos particulares face à Administração nos tribunais torna-se evidente perante a multiplicidade de relações que se estabeleceram entre os dois protagonistas, a necessidade de reduzir o número de processos, nunca comprometendo o acesso à justiça mas ao mesmo tempo permitindo a obtenção de uma decisão com força de caso julgado em tempo útil, não sobrecarregando quer a Administração quer os particulares com tempo e despesas inerentes ao processo.
A grande mudança no âmbito do Contencioso Administrativo ocorreu somente em 2004, momento em que foi possível ultrapassar o paradigma de um contencioso marcado fundamentalmente pela impugnação dos actos administrativos para um regime de plena jurisdição em que, os particulares podem deduzir pretensões contra a Administração num processo de litígio para obter quer a anulação, a condenação ou o reconhecimento da titularidade de direitos e situações jurídicas.
Estando neste momento em curso a Revisão do Código de Processo nos Tribunais Administrativos afigura-se como essencial e urgente compreender as mudanças que irão ser introduzidas ao nível do contencioso, principalmente nas questões que permitam uma maior agilização processual.
A obtenção de uma decisão com força de caso julgado mediante as pretensões deduzidas pelos particulares contra a Administração tem necessariamente de englobar um processo rápido dentro do possível, respeitando a segurança jurídica mas tendo sempre presente que uma decisão para além de correcta ao nível das regras do contencioso administrativo deve ser célere para não assoberbar ainda mais os tribunais nem prejudicar os interesses e direitos dos cidadãos.
Nesta medida, o Anteprojecto de Revisão engloba algumas matérias que sofrem alterações de forma a permitir uma maior agilização processual evitando a sobrecarga da Administração e dos tribunais nomeadamente quanto aos processos em massa.
Tendo presente a necessidade de dar uma resposta célere aos chamados processos em massa aprofunda-se o mecanismo de concentração num único processo quando estejamos perante múltiplas pretensões que afectam um número considerável de entes particulares.
Todas as soluções introduzidas nesta Reforma como nas posteriores que venham a ter lugar devem assentar no objectivo primordial de acelerar o processo do Contencioso Administrativo como manifestação do princípio da agilização processual.
Nesta medida, a actuação da Administração origina na maior parte das vezes, a produção de actos administrativos em massa, que envolvem a aplicação de determinado sistema normativo a um amplo conjunto de pessoas, o que em caso de ilegalidade conduz a que se multipliquem os litígios entre a Administração e os particulares.
Analisando o actual Art. 48º/1 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos cumpre salientar as diferenças perante o Anteprojecto de Revisão, nomeadamente i) “Quando, num mesmo tribunal, sejam …”; ii) “situações de facto do mesmo tipo, …”; iii) “deve determinar…”.
Quanto ao Art. 48º/4 do Anteprojecto de Revisão concluímos que a mesma orientação de apensar num único processo também deve ocorrer quando se trate do conjunto de diferentes tribunais, sendo que se dá primazia ao princípio do impulso processual das partes já que qualquer uma destas pode suscitar a apensação do processo, bem como o juiz de qualquer dos tribunais envolvidos na questão.
Importa referir que de acordo com o Art. 48º/5 do Anteprojecto de Revisão a aplicação do regime de apensação num só processo a situações de processos em massa em diferentes tribunais, depende de intervenção do Presidente do Supremo Tribunal Administrativo que determina quais os processos que devem ter andamento e quais serão suspensos, esta intervenção ocorre oficiosamente ou mediante proposta dos presidentes dos tribunais envolvidos na questão. A apensação de processos vem prevista no Art. 28º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
Em relação ao Art. 48º/6 do Anteprojecto de Revisão estabelece-se que nos processos seleccionados de acordo com o previsto no nº1 é aplicável o previsto para os processos urgentes e no julgamento intervém todos os juízes do tribunal ou da Secção.
No que respeita ao Art. 48º/7 do Anteprojecto de Revisão prevê-se que, no caso de emissão de pronúncia transitada em julgado no caso seleccionado de acordo com os critérios definidos pelo nº1, nos processos suspensos o autor tem o prazo de trinta dias para tomar uma de várias vias processuais. A principal novidade consiste no facto de a alínea d) estabelecer que é possível ao autor recorrer da sentença proferida no processo seleccionado se esta não tiver sido objecto de recurso tanto que, se este recurso vier a ser julgado procedente, o autor pode exercer a faculdade de requerer ao tribunal a extensão ao seu caso dos efeitos da sentença proferida deduzindo as pretensões previstas no Art. 176º/3, 4 e 5 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
Após a análise das alterações do Anteprojecto de Revisão deve assinalar-se que a questão dos processos em massa exprime a clara necessidade de redução do número de litígios a apreciar pelos tribunais provocando assim uma aceleração na justiça administrativa.
O mecanismo de agilização processual previsto no Art. 48º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos claramente não vai evitar a propositura de acções no âmbito da jurisdição administrativa, esta é uma solução consagrada no sentido de evitar mal menores na medida em que, perante o número significativo dos processos nos tribunais administrativos é necessário dar uma resposta aos processos em massa.
Para além da via encontrada para os processos em massa existem outros dois sistemas de agilização que a doutrina considera menos idóneas já que evitam a propositura de acções. Em primeiro lugar, a extensão da sentença prevista no Art. 161º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos para os casos em que, a aplicação de uma certa norma a uma multiplicidade de destinatários, desencadeia contra a mesma entidade um grande número de processos sobre a mesma questão material.
O problema dos processos em massa sofre um ângulo de apreciação diferente em Espanha em que se discute em que medida seria suficiente que a entidade pública obtivesse uma decisão desfavorável no âmbito de um dos processos contra si instaurados para que fosse possível aplicar uma extensão ultra partem, ou seja, estender a eficácia anulatória ou de reconhecimento de uma determinada situação jurídica aos demais interessados, independentemente de terem recorrido à via processual desde que se encontrassem nas mesmas circunstâncias.
Neste âmbito estamos perante uma situação de reconhecimento de uma decisão a quem não recorreu a um meio processual para fazer valer as suas pretensões mas que será abrangido pelo efeito da sentença transitada em julgado.
A extensão dos efeitos de uma decisão depende da circunstância de o tribunal ter julgado procedente uma pretensão perfeitamente idêntica àquela que o interessado teria accionado se tivesse recorrido à via judicial contra a mesma entidade administrativa, sendo imprescindível que tenham sido proferidas três sentenças transitadas em julgado ou estejamos presente uma situação de processos em massa.
O mecanismo de extensão dos efeitos da sentença exige que o tribunal se pronuncie, determinando que na esfera jurídica do interessado se produzam os mesmos efeitos produzidos na esfera jurídica de outrem e, que essa sentença equivale à que seria obtida se o ente em causa tivesse intentado um processo com aquele âmbito no qual a sentença foi proferida.
A pronúncia geral de extensão dos efeitos não pode deixar de ser proferida no âmbito de um processo declarativo no qual, o tribunal tem de verificar e reconhecer a pretensão do sujeito, tanto que o processo segue os trâmites do processo de execução de sentenças de anulação de actos administrativos (processo de cariz declarativo).
Para além da faculdade de puder recorrer à extensão dos efeitos da sentença, o particular cujo processo se encontre suspenso nos termos dos processos em massa pode apresentar ao tribunal o pedido de extensão relativo à sentença proferida no processo seleccionado. Neste pedido, o particular pede a condenação da Administração, citada para contestar, Art. 177º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, sendo que esta faculdade surge como tentativa de amenizar a situação do particular que viu suspensa a tramitação de um processo que tinha desencadeado contra a Administração.
Em segundo lugar verifica-se outra forma de agilização processual que consiste na tentativa de evitar a propositura de acções e a constituição de fenómenos de processos em massa, previsto no Art. 187º do Código do Processo dos Tribunais Administrativos.
Este mecanismo espelha um dos problemas mais graves do Contencioso Administrativo, isto é, a tendencial judicialização necessária dos litígios visto que são reduzidos os instrumentos efectivos de resolução extrajudicial de conflitos a cargo de organismos independentes, capazes de evitar que as questões cheguem a tribunal, tanto que estes conflitos podiam ser resolvidos de forma mais célere, sem intervenção do poder judicial.
Retomando o mecanismo de agilização processual primordial que consiste nos processos em massa, a aplicação do Art. 48º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos é possível mesmo quando estamos perante diferentes tipos de pedidos, sendo exigível apenas a aplicação das mesmas normas a situações de facto idênticas. Neste sentido, a aplicação deste mecanismo permite a dispensa de pagamento da segunda prestação da taxa de justiça, Art. 14º-A f) do RCP.
O mecanismo de concentração num único processo contempla inúmeras vantagens para a Administração nomeadamente a obtenção de uma decisão uniformizada, através da intervenção de todos os juízes o que potencia a uniformidade pretendida e a desnecessidade de lidar com um número elevado de processos.
Neste sentido, importa salientar a posição de Vieira de Andrade que entende que a norma do Art. 48ºdo Código do Processo dos Tribunais Administrativos resulta de inúmeras experiências nacionais e internacionais, mediante a verificação de um número elevado de processos suscitados pela entrada em vigor da mesma norma que afectava igualmente um número significativo de pessoas.
Quanto ao Direito Comparado, importa salientar as diferenças face a outros ordenamentos jurídico administrativos, nomeadamente nos Estados Unidos da América em que as class actions permitem a tutela de interesses individuais homogéneos. Em Itália e em Espanha existe a possibilidade de extensão dos efeitos da sentença a quem se encontre na mesma situação jurídica material. No sistema alemão verificamos a previsão de um processo de escolha com suspensão dos demais com a extensão dos efeitos do caso julgado.
Por fim, conclui-se que a necessidade de reduzir o número de processos nos tribunais administrativos e ao mesmo tempo a imperiosa obrigação de garantir uma decisão em tempo útil e de forma segura torna evidente que a mudança de paradigma no Contencioso Administrativo deve pautar-se por uma agilização processual cada vez mais acentuada, de forma a permitir em última instância a concretização do princípio da tutela jurisdicional efectiva a que se encontra adstrita a jurisdição administrativa.
A novidade substancial em matéria dos processos em massa consiste no Art. 48º/1 do Anteprojecto de Revisão em que se prevê a alteração de “pode” no Código de Processo nos Tribunais Administrativos para “deve” no Anteprojecto o que demonstra uma clara imposição automática da concentração num único processo quando estejam reunidas as condições para aplicação do mecanismo, isto significa a passagem de uma margem de discricionariedade conferida no recurso a este mecanismo que foi eliminada por ditâmes processuais considerados essenciais para obter uma decisão em tempo útil.
Em conclusão, a jurisdição administrativa assume-se como a mais clara manifestação da soberania, tendo a tutela jurisdicional efectiva um papel fundamental no ordenamento jurídico manifestando o direito de acção dos particulares na perspectiva do Estado Social.
O direito de acção dos particulares contra a Administração encerra um direito fundamental a uma tutela jurisdicional efectiva e tempestiva como prevê a Constituição da República Portuguesa. Para além disso, a tentativa de diminuir os processos decorrentes de litígios no âmbito da jurisdição administrativa não pode deixar de consubstanciar a exigência de que o direito de acção deve ser sempre assegurando com um dever por parte do executivo de dotação orçamental para a administração da justiça como corolário do Estado de Direito e um dever legislativo como forma de permitir a pré ordenação de técnicas processuais que permitam a utilização por parte de autor e réu de todos os instrumentos processuais a fim de obter uma decisão.
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