O Artigo 9º do CPTA e o critério comum da legitimidade activa

A legitimidade é um pressuposto processual de máxima importância pois permite definir as partes na acção. Assume especial relevância no contencioso administrativo devido às especificidades que decorrem do processo administrativo, sendo o único pressuposto processual objecto de regulamentação detalhada no Código de Processo nos Tribunais Administrativos (daqui em diante CPTA).

Encontramos na parte geral do CPTA dois artigos quanto à legitimidade: art. 9º - Legitimidade activa e art. 10º - Legitimidade Passiva. Quanto ao artigo 9º cabe antes de mais definir que esta é uma norma de âmbito geral, e como tal, nas palavras de Mário Aroso de Almeida, “(…)podendo dizer-se que é o critério comum, é de aplicabilidade residual(…)” e “(…)um critério que é, em grande medida, derrogado por um amplo conjunto de soluções especiais(…)”. É aplicável a regra do art. 9º/1 aos casos que seguem a forma de processo comum, como sabemos… subsidiária face às formas especiais do processo administrativo.

Tal verifica-se quanto à legitimidade em uma (i) acção relativa a contractos (Art. 40º CPTA); (ii) acção de impugnação de acto administrativo (art.55º CPTA); (iii) acção de condenação à prática do acto devido (art.68º CPTA); (iv) acção de impugnação de normas e declaração de ilegalidade por omissão (art. 73º CPTA); assim como (v) em matérias de recurso (arts. 141º e 155º CPTA).

Estas disposições especiais justificam-se em larga medida pela transformação sofrida com a reforma de 2002/2004, seguindo o contencioso de um sistema tendencialmente objectivista de controlo de legalidade dos actos, para um sistema subjectivista de processo de partes como meio de defesa dos direitos dos particulares. 
O art. 9º/1 do CPTA define os termos gerais em que o particular é constituído como parte no litígio administrativo. Este pressuposto faz depender o seu preenchimento da relação material que se estabelece entre as partes, e portanto do objecto determinado da acção. Não se reporta directamente à pessoa do autor – como no caso da personalidade ou capacidade judiciária. Daqui advém a importância de configurar este pressuposto à medida dos diferentes tipos de acção.

Seguimos na análise ao regime do art. 9º/1 CPTA. Esta norma de âmbito geral consagra que é parte legítima para propor a acção aquele que alegue ser parte na relação material controvertida. Parece estranho que um pressuposto processual se baste com a mera alegação, mas não poderia ser de outra forma uma vez que a acção é configurada pelo autor na petição inicial, e só no decorrer desta se poderá apurar a realidade dos factos. Só no decorrer da acção se pode perceber se o autor é ou não parte na relação material controvertida como alegado na petição inicial, pelo que basta a mera alegação com base no objecto da acção para dar início ao processo.

Mas, o contencioso administrativo não acolhe só os particulares em litígio com a administração, fruto de uma relação material como elencado no parágrafo anterior: abrem-se também as portas à defesa de interesses públicos, colectivos e difusos à luz do art.9º/2 CPTA numa extensão da legitimidade para fora do critério da relação material controvertida.

 Segundo o art.9º/2 CPTA é parte legitima para intentar acção popular o Ministério Publico, associações e fundações defensoras do interesse em causa (no caso concreto), autarquias locais e qualquer cidadão, nos termos da lei. Uma clara concretização do direito à acção popular consagrado no art. 52º/3 da Constituição da República Portuguesa (CRP), um direito fundamental de participação politica.

Às entidades supra citadas é reconhecido o direito de figurar a título principal em qualquer meio processual, principal ou cautelar, “nos termos previstos na lei” sendo que esta disposição é entendida como uma remissão para a Lei 83/95 de 31 de Agosto - Lei da Acção Popular, mais precisamente os artigos 2º e 3º que densificam o critério da legitimidade quanto ao âmbito de acção e pressupostos adicionais respectivos às entidades constantes no art. 9º/2 CPTA: 

Os bens e valores constitucionalmente consagrados e tutelados pela acção popular – não só os referidos no art.9º/2 – caracterizam-se por serem pertença de certa comunidade e não susceptíveis de apropriação ou individualização. São difusos, na medida da sua indivisibilidade, e por isso defendidos por qualquer individuo, pessoalmente ou através de associação de defesa do interesse em causa (art.52º/3 1ª parte da CRP).

É parte legítima (independentemente de existir interesse directo) qualquer cidadão no gozo dos seus direitos civis e políticos; assim como as associações e fundações defensoras dos interesses em causa desde que preencham os requisitos do art. 3º (lei 83/95) alíneas a) personalidade jurídica; b) que a defesa do interesse esteja inclusa nas atribuições/ objectivos estatutários; e c) não exerçam actividade profissional concorrente com empresas ou profissionais liberais; Quanto às autarquias locais, são parte legítima, desde que os interesses defendidos estejam (também) na titularidade dos residentes na área da respectiva circunscrição.
O Art. 9º/2 CPTA em suma, confere fundamento para que as entidades referidas accionem a tutela jurisdicional, na defesa de interesses difusos, pelas vias processuais que o CPTA define, não se tratando a acção popular de uma forma de processo em si mesma. Deve ser entendido este preceito como uma extensão de legitimidade com vista à realização da tutela jurídica-objectiva, acrescendo à tutela jurídico-substantiva – principal função do contencioso administrativo.

Rute Henriques

nº20610

Subturma 9

•         Mário Aroso de Almeida - Manual de Procedimento Administrativo, 2013
•          José Carlos Vieira de Andrade - A Justiça Administrativa (Lições), 2007
•          Rodrigo Esteves de Oliveira, Mário Esteves de Oliveira – Código de Processo nos tribunais administrativos, 2006
•          Vasco Pereira da Silva - Ventos de Mudança no Contencioso Administrativo, 2005
•          Vasco Pereira da Silva- O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise: Ensaio sobre as acções no novo processo administrativo, 2013
•          Vasco Pereira da Silva (coordenação)- Novas e Velhas Andanças do Contencioso Administrativo - Estudos Sobre a Reforma do Processo Administrativo, 2005