A multilateralidade,
enquanto uma das características mais marcantes da Administração do Estado
pós-social, levou à necessidade de se criar mecanismos processuais de modo a
controlar a validade das normas jurídicas emanadas por órgãos administrativos,
designadamente os regulamentos, e de protecção dos direitos dos particulares.
A impugnação judicial
directa de normas administrativas sempre se encontrou no centro das discussões
da doutrina administrativa, em que avulta uma relativa resistência à sua
admissibilidade, por duas razões essenciais: por um lado, por estarem em causa
regras gerais e abstractas sendo insusceptíveis, em princípio, de produzirem
lesões directas na esfera dos particulares, quando decorram do acto de
aplicação do regulamento; por outro, quando estivessem em causa regulamentos de
cariz governamental, muitas vezes expressão de opções políticas ou quasi-políticas,
por respeito pelo princípio da separação de poderes. Contudo, com o crescente
reforço das ideias de legalidade administrativa e de protecção dos
administrados, associados à verificação efectiva dos efeitos lesivos de muitos
actos normativos, veio a limitar ou destruir o argumento da abstracção contra a
impugnabilidade directa dos regulamentos. Verificou-se igualmente que a
atribuição ao Governo de poderes legislativos normais em Portugal, permitindo
uma distinção formal entre os actos legislativos e os actos regulamentares do
Executivo, inquinou o argumento da separação dos poderes contra a invalidação
jurisdicional dos regulamentos centrais.
Na ordem jurídica
portuguesa, a admissibilidade da impugnação de normas emanadas ao abrigo de
disposições de direito administrativo evoluiu ao longo dos tempos, com avanços
e recuos, entre vários regimes, efeitos e variações consoante os tipos de
regulamentos até que, com a revisão de 1997, esta passou a ter consagração
expressa na Constituição da República Portuguesa, no seu artigo 268.º, nº 5,
enquanto o "direito de impugnação judicial directa de normas administrativas
com eficácia externa", quando sejam lesivas de direitos ou interesses
legalmente protegidos dos particulares, no âmbito de garantia da respectiva
protecção judicial efectiva. Foi à luz desta norma constitucional que,
posteriormente, o CPTA veio a acolher, nos artigos 72.º e seguintes, o regime
para a "justiciabilidade" das normas administrativas [i].
Assim, o instrumento de
impugnação de normas administrativas é aplicável a todas as actuações
jurídicas, gerais e abstractas, ou que possuam apenas uma dessas
características, emanadas por autoridades públicas ou de particulares que com
elas colaborem no exercício da função administrativa, com fundamento em vícios
próprios (fala-se, nestes casos, de invalidade própria) ou decorrentes da
invalidade de actos praticados no âmbito do procedimento de aprovação
(invalidade derivada), nos termos do artigo 72.º, nº 1 do CPTA. Entende-se que
estão igualmente aqui inseridas, para este efeito, as normas regulamentares sob
forma de decreto-lei (designadamente, as constantes de "decretos-lei
regulamentares"), quando contrariem ou tornem inexequíveis as leis que regulamentam.
É-se adoptado um conceito de norma impugnável que deve assim ser aqui entendida
num sentido amplo, incluindo todas as disposições de direito administrativo com
carácter geral e abstracto, que visem a produção de efeitos permanentes numa
relação intersubjectiva: planos, estatutos, regimentos de órgãos colegiais,
documentos pré-contratuais.
Cabe aqui fazer uma
referência histórica a este mecanismo e ao seu passado, de modo a averiguar as
principais orientações que contribuíram para o surgimento deste novo regime. Antes
da reforma, o ordenamento jurídico português previa a possibilidade de reagir
contenciosamente contra os regulamentos administrativos mediante 3 formas
distintas, marcados por uma ideia de dualidade de meios processuais: através da
via acidental, em que o regulamento era apreciado indirectamente, na medida em
que o que estava em causa era o recurso directo de anulação de um acto administrativo
e cuja ilegalidade era consequente da aplicação de regulamento inválido;
através de um meio processual genérico, com a declaração de ilegalidade de
normas administrativas (nos artigos 66.º e seguintes do agora revogado LEPTA)
exequíveis por si mesmas ou que tenham sido julgadas como ilegais
anteriormente, a título acidental, nos casos previstos na lei; e, por último,
um meio processual especial, em que a impugnação de normas respeitava apenas
aos regulamentos provenientes da denominada administração local comum[ii].
Perante esta fragmentação
dos instrumentos contenciosos de impugnação de regulamentos administrativos,
entendeu-se então com este novo regime, a necessidade de uniformização do
regime jurídico do contencioso regulamentar, surgindo assim como uma subespécie
da acção administrativa especial, mas mantendo ainda a possibilidade de
apreciação incidental dos regulamentos, tal como a necessidade do
estabelecimento de um regime uniforme, tendo como padrão o anterior meio
processual genérico. O CPTA veio pôr termo à dualidade de meios processuais
que, sem justificação aparente, a LPTA tinha introduzido (nos artigos 63.º a 65.º
e 66.º a 68.º), substituindo-a por uma dualidade de regimes quanto ao âmbito de
eficácia das pronúncias judiciais a proferir neste domínio e como adiante
veremos. Por outro lado, com o artigo 77.º do CPTA, introduziu-se um novo
regime de declaração de ilegalidade por omissão de normas necessárias
"para dar exequibilidade a actos legislativos carentes de
regulamentação".
Assim, o legislador
estabeleceu três regras diferentes e a ter em consideração aqui no nosso
estudo: enquanto regra geral, a declaração de ilegalidade dependerá da
verificação de três decisões em que a norma tenha sido recusada por qualquer
tribunal com fundamento na sua ilegalidade (artigo 73.º, nº 1 do presente
CPTA); no que se refere à acção pública, o Ministério Público poderá pedir a
declaração de ilegalidade sem a exigibilidade dos três casos de desaplicação da
norma anteriormente referida, seja oficiosamente ou a requerimento das
entidades legitimadas para o efeito, vendo aqui ampliada a sua intervenção, do
ponto de vista das condições de procedibilidade dos regulamentos, pois tanto
poderá impugnar normas jurídicas de eficácia imediata, como aquelas que
dependam de actos administrativos ou jurisdicionais de execução (artigo 73.º,
nº 3 e 4 CPTA); e, por fim, no que respeita à acção de defesa de direitos, como
na acção popular, a declaração de ilegalidade também poderá ter lugar quando se
trate de norma jurídica imediatamente exequível, embora nessa hipótese ela
produza efeitos apenas no caso concreto (artigo 73.º, nº 2 CPTA).
Contudo, este novo regime
suscitou várias críticas por parte da doutrina, com relevo para a opinião aqui
defendida pelo Professor Vasco Pereira da Silva[iii],
com base nos argumentos de que, em primeiro lugar, a contraposição entre
"particular' e "actor popular" versus "actor público",
no que respeita às condições de que depende a impugnação de regulamentos,
equivaleria a fazer do Ministério Público o principal responsável pela
impugnação de normas jurídicas, enquanto a intervenção do actor popular e do
particular ficariam condicionadas à verificação dos casos concretos que fundam
a sua não aplicação ou tratando-se de normas exequíveis por si mesmas. Não se
vislumbraria então qualquer razão para um tratamento diferenciado entre os
actores públicos e populares, tal como não faria qualquer sentido que o actor
popular - que actua em defesa da legalidade e do interesse público - se possa
constituir como assistente do órgão do Estado, enquanto o particular, lesado
nos seus direitos pela norma, não o possa fazer. Perante tais considerações, o
Professor defende assim a necessidade de realizar uma interpretação correctiva
do artigo 72.º, nº 3 CPTA, no sentido de se alargar ao particular a
possibilidade de se poder constituir como assistente do Ministério Público.
Note-se aqui, portanto, a
adopção de um tratamento menos favorável do particular no que toca à impugnação
de normas, em função de uma ideia claramente objectivista, por contraposição
com o regime anterior à reforma, ao abrigo da LPTA, na medida em que antes da
reforma o particular podia suscitar o afastamento de qualquer norma
administrativa sem quaisquer condicionalismos materiais como os que agora se
verificam, mediante a utilização do meio processual genérico de declaração da
ilegalidade das normas.
Embora não esteja
expressamente formulado nesses termos, perante os artigos 72.º e 73.º do CPTA
pode-se considerar que a impugnação de normas admite duas modalidades, já que
se admitem dois tipos de pedidos sujeitos a regimes diferentes, designadamente,
o pedido de declaração de ilegalidade com força obrigatória geral e o pedido de
declaração de ilegalidade no caso concreto.
A declaração de
ilegalidade com força obrigatória geral, segundo o artigo 73.º, nº 3 e 4 do
CPTA, pode ser pedida, sem a pendência de quaisquer pressupostos, pelo
Ministério Público, oficiosamente ou mediante requerimento apresentado pelas
pessoas e entidades mencionadas no artigo 9.º, nº 2, para defesa dos valores aí
mencionados, ficando o Ministério Público constituído no dever de deduzir esse
pedido "quando tenha conhecimento de três decisões de desaplicação de uma
norma com fundamento na sua ilegalidade".
Quanto à declaração de
ilegalidade sem força obrigatória geral, esta trata-se uma nova categoria de
declaração de ilegalidade concreta de normas jurídicas gerais e/ou abstractas,
nos termos do artigo 73.º, nº 2 do CPTA, uma ilegalidade dita suis generis, que produz efeitos
idênticos aos da não aplicação imediata da norma ao interessado, circunscritos
ao seu caso, e sem a dependência de qualquer acto de aplicação.
Para o Professor Vasco
Pereira da Silva[iv], tais
soluções, do ponto de vista da protecção subjectiva, são violadoras do direito
fundamental da impugnação de normas jurídicas lesivas dos direitos dos
particulares (artigo 268.º, nº 5 CRP), pois ao estabelecer que o pedido de
declaração da ilegalidade tem, num determinado caso, efeitos concretos, cria-se
uma restrição que afecta a extensão e o alcance do conteúdo essencial do
direito (artigo 18.º, nº 3 CRP), violando igualmente o princípio da legalidade
e da igualdade.
No que toca aos efeitos
da decisão, quanto à declaração de ilegalidade com força obrigatória geral,
esta surge regulada no artigo 76.º do CPTA, sendo que os efeitos desta
declaração passam a produzir-se desde a data da emissão da norma, podendo o
tribunal, excepcionalmente, consagrar apenas a eficácia ex nunc (artigo 76.º, nº 1 e 2), alcançando-se uma maior
aproximação ao modelo de fiscalização da constitucionalidade, previsto no
artigo 282.º da CRP. No que toca à repristinação das normas revogadas pelo
regulamento ilegal, há que proceder com bastante cautela perante a falta de
disposição que clarifique tal situação. A forma mais adequada de contornar tais
obstáculos parece residir no mecanismo de restrição de efeitos consagrado no
artigo 76.º, nº2. Mas no CPTA não nos deparamos com uma norma idêntica ao do
artigo 282.º, nº 4 da CRP, na medida em que o nº 2 do artigo 76.º do CPTA visa
apenas regular o momento em que se produzem os efeitos da decisão, não
consagrando um mecanismo geral de restrição de efeitos. Contudo, é possível
alcançar-se um resultado semelhante através do argumento a maiori ad minus: se ao tribunal é facultado fixar todos os efeitos
da invalidade da norma apenas para o futuro, também lhe é permitido fixar
apenas alguns desses efeitos. Assim, pode o tribunal salvaguardar a validade da
revogação operada pela norma ilegal, obstando à possibilidade de repristinação.
E mesmo que não seja esta uma interpretação admissível, o recurso ao próprio
artigo 282.º, nº 4 da CRP, por analogia, pode cobrir estes casos [v].
Por fim, é de referir a ressalva dos casos julgados e dos actos administrativos
inimpugnáveis dos efeitos das decisões em matéria dos efeitos da ilegalidade
das normas administrativas. A adopção da ressalva do caso julgado consagra a
solução do artigo 282.º, nº 3 da CRP, não levantando quaisquer problemas, mas
trata-se da ressalva dos actos administrativos inimpugnáveis que levanta
algumas reservas, visto que esta encontra uma consagração expressa idêntica,
perguntando-se em que medida será avisada esta equiparação do acto inimpugnável
ao caso julgado[vi].
Este modelo previsto no
CPTA levantou imediatamente um reparo [vii],
nomeadamente a ausência de um regime para a ilegalidade superveniente. No entanto,
entender-se que, quer recorrendo a uma interpretação sistemática, quer aplicando
o artigo 282.º da CRP por analogia, quer mesmo recorrendo ao próprio conceito
de ilegalidade superveniente, chegamos à solução para o problema.
Por último, quanto aos
efeitos de declaração de ilegalidade sem força obrigatória geral, prevista no
artigo 73.º, nº 2 do CPTA é possível observar uma aproximação deste tipo de
impugnação aos mecanismos de impugnação incidental de normas, em que o
principal factor de distinção entre a excepção de ilegalidade e o meio do
artigo 73.º, nº 2 prende-se apenas com o facto de a apreciação do regulamento
ilegal seja feita pelo tribunal a título principal neste último caso. No CPTA
não encontramos nenhuma especificação acerca de qual o regime a seguir neste
tipo de impugnação, apenas determinando que eles se circunscrevem ao caso
concreto, sendo necessário recorrer ao regime da eficácia com força obrigatória
geral do artigo 76.º e fazer as devidas adaptações. Quanto à possibilidade de
restrição de efeitos pelo tribunal, nos termos do artigo 72.º, nº 2 do CPTA, o
Professor Mário Aroso de Almeida[viii]
conclui que não existem quaisquer razões de ordem pública que justifiquem tal
restrição de efeitos, nos termos do artigo acima mencionado, entendendo que a
faculdade de restrição de efeitos pelo tribunal só faz sentido em sede das
declarações com força obrigatória geral. Finalmente, uma das dificuldades deste
regime encontram-se quanto à inclusão expressa das pessoas e entidades
referidas no artigo 9.º, nº 2 do CPTA no elenco da legitimidade activa, em que
a intervenção dos actores populares se fará “nos termos previstos na lei”,
sendo esta a Lei n.º 83/95, de 31 de Agosto (Lei de Acção Popular). Desde logo,
há uma dificuldade na articulação da LAP, nomeadamente do seu artigo 19.º que estabelece
uma eficácia erga omnes das sentenças
proferidas em sede de acção popular, com um regime diametralmente oposto previsto
no contencioso administrativo, quanto ao artigo 73.º, nº 2 do CPTA, reclamando
assim um exercício de harmonização das soluções contraditórias [ix].
Cabe-nos agora, em jeito
de conclusão, referir que a matéria aqui exposta é um dos domínios que assume
maior relevo no tocante às alterações introduzidas no regime do CPTA em curso,
indo ao encontro das múltiplas críticas de que este tem sido objecto, respondendo assim às exigências de satisfação daqueles que clamam por uma "primavera administrativa". O novo
regime previsto para o artigo 73.º prevê a sua clarificação e simplificação,
designadamente no que respeita às situações de dedução do incidente da
invalidade de normas regulamentares em processos cujo objecto principal não
lhes diga respeito. Outras alterações introduzidas neste domínio repercutem-se,
naturalmente, no regime da suspensão da eficácia de normas regulamentares,
previsto no artigo 130.º, que será objecto de revisão em conformidade com o
mesmo [x].
Bibliografia:
- JOSÉ CARLOS VIEIRA DE
ANDRADE, "A Justiça Administrativa (Lições)", Almedina, 4ª Edi., 2003
- MÁRIO AROSO DE ALMEIDA,
"O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos", Almedina,
4ª Edi., 2005
- VASCO PEREIRA DA SILVA,
"O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise", Almedina, 2ª
Edi., 2009
- VASCO PEREIRA DA SILVA
(Coordenação), “Novas e Velhas Andanças do Contencioso Administrativo – Estudos
Sobre a Reforma do Processo Administrativo”, AAFDL, 2005
Filipa Raquel Pacheco Noronha Godinho
Nº Aluna 21040
[ii] Crf. Vasco Pereira da Silva, “O Contencioso
Administrativo no Divã da Psicanálise”
[v] Crf. Pedro Delgado Alves,
“O Novo Regime de Impugnação de Normas”, in “Novas e Velhas Andanças do
Contencioso Administrativo – Estudos sobre a Reforma do Processo
Administrativo”, p. 92 à 94
[vi] Crf. Pedro Delgado Alves,
“O Novo Regime de Impugnação de Normas”, in “Novas e Velhas Andanças do
Contencioso Administrativo – Estudos sobre a Reforma do Processo
Administrativo”, p. 94 à 112
[vii] Crf. Pedro Delgado
Alves, “O Novo Regime de Impugnação de
Normas”, in “Novas e Velhas Andanças do Contencioso Administrativo – Estudos sobre
a Reforma do Processo Administrativo”, p. 92
[viii] Crf. Mário Aroso de
Almeida “O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos", p. 224
[ix] Crf. Pedro Delgado Alves,
“O Novo Regime de Impugnação de Normas”, in “Novas e Velhas Andanças do
Contencioso Administrativo – Estudos sobre a Reforma do Processo
Administrativo”, p. 118 à 119
[x] In Anteprojecto de Proposta de Lei de Alteração do Código Procedimento dos
Tribunais Administrativos.
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