Em que se traduz o papel do Ministério Público na Defesa do Meio Ambiente?

Nas palavras de CARLA AMADO GOMES, a acção desordenada do Homem, na sua voragem de conquista da Natureza, desregulou o sistema em termos globais, com consequências dificilmente previsíveis. O risco não conhece fronteiras, não conhece destinatários, não conhece limites. É invisível e pode determinar consequências irreversíveis[1]. Ora, esta citação quer alertar para o problema do impacto negativo do Homem no Ambiente, quer seja através da poluição, quer seja através do uso intensivo de certos recursos naturais, bem como para o problema desses efeitos negativos serem transversais a todos os Estados. A título meramente exemplificativo, a poluição causada pela emissão de gases poluentes para a atmosfera em França não fica circunscrita a França, mas antes alastra-se a todos os Estados do mundo falando-se, a esse respeito, em Direito do Ambiente, no princípio da ubiquidade.

TIAGO ANTUNES refere que foi a partir do desastre nuclear de Chernobyl, ocorrido a 26 de Abril de 1986, que a Humanidade teve de aprender a lidar com a perspectiva de catástrofes naturais que ela é capaz de criar ou potenciar, mas totalmente incapaz de controlar[2]. Foi, portanto, a partir de meados da década de 80 do século passado que os Estados, pelo menos os Estados Ocidentais, tiveram a consciência de que é necessário desenvolver os conceitos de prevenção, reparação e sustentabilidade ambiental, bem como criar novos instrumentos de tutela do meio ambiente, de modo a prevenir potenciais riscos ambientais futuros.

Porém, facto é que não se tem criado na sociedade civil uma verdadeira consciência ambiental, o que se reflecte na escassa participação cívica na defesa dos interesses difusos. Além disso, segundo LEONES DANTAS[3], as organizações de defesa do ambiente, com muito poucas excepções, revelam falta de estruturas e mesmo de representatividade, o que lhes diminui, de uma maneira acentuada a capacidade de intervenção. Nesse sentido, as organizações de defesa do ambiente em vez de assumirem os direitos de iniciativa processual no acesso aos tribunais, direito aliás garantido pela Lei de Acção Popular, fazem uso dos meios de comunicação social como instrumentos de pressão em face da Administração Pública.

É nesse contexto que surge a figura do Ministério Público, que assume as preocupações do conjunto dos cidadãos relativas à defesa do ambiente e faz uso dos instrumentos de intervenção processual que estão ao seu dispor, de modo a contribuir para a defesa do Ambiente. MANUELA FLORES considerou que o adágio mais vale prevenir, que remediar tem cabimento perfeito em matéria do ambiente, sendo o contencioso administrativo o mais adequado à protecção do ambiente[4].

Brevíssima referência ao surgimento da figura do Ministério Público no Ordenamento Jurídico Português e seu enquadramento com a Tutela do Ambiente

Em Portugal, o surgimento do Parquet, no século XVIII, tem influências do sistema administrativo francês (apesar de em França nunca ter existido Ministério Público), pelo que foi originariamente concebido como uma magistratura vinculada ao Poder Executivo, facto que aponta para a ideia do Professor Vasco Pereira da Silva de promiscuidade entre a Administração e a Justiça que se vivia durante o Estado Liberal.

Apenas com o advento da democracia, em Portugal com a Revolução de 25 de Abril de 1974, é que o Ministério Público passou a ser identificado como instituição autónoma e independente, ao serviço do cidadão, da defesa da legalidade democrática (219º e 220º CRP) e do princípio da igualdade (13º CRP e 1º e 7º DUDH).

É na premissa da defesa de cidadania que se desenvolve a garantia do ambiente por parte do Ministério Público. Além da defesa do ambiente, estamos com MÁRCIA BASTOS BALAZEIRO, quando refere que também cabe ao Ministério Público a defesa de um espaço ecologicamente sadio, com qualidade de vida que possibilite o desenvolvimento físico e psicológico de todos cidadãos[5], ideia que contraria a visão de JOÃO ALVES, segundo a qual o Ministério Público ao actuar na protecção de um direito de carácter difuso não actua em representação, mas em nome próprio, por a lei lhe impor que assuma um interesse de carácter social que, por natureza, se não mostra determinado do ponto de vista subjectivo[6].

Devido à inércia no quadro da tutela do meio ambiente a que se assiste na sociedade civil, mesmo a organizada como as associações e organizações não-governamentais, torna-se importante a actuação de um organismo estatal forte e organicamente estruturado que actue na área ambiental. A importância do Ministério Público na defesa do Ambiente fica acrescida com a ascensão de lobbies e com o aumento de pressões de grandes grupos económicos, bem como com a incipiência do Direito do Ambiente, que é um ramo do Direito recente, não sistematizado, múltiplo, horizontal e cujos fundamentos básicos são oriundos de convenções internacionais de meio ambiente e de normas geralmente não sistematizadas, na medida em que poucos países dispõem de codificação ambiental. A intervenção do Ministério Público equilibra esta situação, imponde pela via judicial ou administrativa o bom senso e restabelecendo o equilíbrio, principalmente em face da sua autonomia, o que lhe permite actuar com independência.

Breve referência à actuação do Ministério Público Português no Contencioso Administrativo

O Contencioso Administrativo Português sofreu uma grande evolução desde o seu nascimento, no século XVIII, até à sua confirmação, no século XX, com o advento do Estado Social. Na sua génese e até ao 25 de Abril de 1974, o Contencioso Administrativo Português era objectivo, ou seja, não havia a lógica do processo de partes, isto porque predominava até então a ideia de uma Administração agressiva, que negava direitos aos particulares, cujo acto definitivo e executório era a forma de actuação da administração. Após o 25 de Abril de 1974, passou-se a falar num contencioso subjectivo, num contencioso de partes, pela mudança de paradigma, pela lógica de Administração prestadora e de acto administrativo favorável ao particular. Como refere o Professor VASCO PEREIRA DA SILVA, dando continuidade às opções da Constituição de 1976 no sentido de jurisdicionalização e subjectivização do contencioso administrativo, que implicam o afastamento do pecado original, da ligação da Justiça a Administração e o reconhecimento de que os meios processuais da Justiça administrativa se destinam a tutelar os direitos dos particulares, a Revisão Constitucional de 1989 trouxe consigo uma importante transformação desse mesmo contencioso[7]. MARIA ISABEL COSTA, considera que a partir da Revisão Constitucional de 1997 restou clarificada a emergência de um contencioso de plena jurisdição em que as únicas limitações decorrentes do princípio da separação de poderes para o juiz administrativo consistiriam, doravante, nas impostas pelo respeito pelo núcleo de discricionariedade administrativa e pelo caso decidido (…)[8]. Apesar desta evolução no sentido de consagração de um modelo subjectivista, apenas a partir de 1 de Janeiro de 2004, com a entrada em vigor do ETAF é que se concretizou verdadeiramente em Portugal o novo paradigma constitucional de justiça administrativa, pela redacção do 2º, que consagra que todo o direito ou interesse legalmente protegido corresponde a tutela adequada junto dos tribunais administrativos e pela redacção do 3º, que estabelece que os tribunais administrativos julgam do cumprimento pela Administração das normas e princípios jurídicos que a vinculam, consagrando assim expressamente a tutela jurisdicional efectiva e a plena jurisdição dos tribunais administrativos, traduzida na possibilidade desses tribunais emitirem todo o tipo de pronúncias contra a administração, conforme faz alusão MÁRIO AROSO DE ALMEIDA[9]. É esta a fase da confirmação do Contencioso Administrativo, nas palavras do Professor VASCO PEREIRA DA SILVA.

Com esta passagem de um Contencioso Administrativo Objectivo para um contencioso administrativo subjectivo, o perfil do Ministério Público tem de ser redefinido.

Segundo JOSÉ SOUTO DE MOURA, antes da Reforma de 2004 a intervenção do Ministério Público no Contencioso Administrativo repartia-se em quatro níveis de actuação em: 1) acção pública: centrada, até então, na impugnação contenciosa de actos administrativos e de normas regulamentares; 2) exercício de funções de representação orgânica do Estado e de patrocínio de outras entidades públicas: no âmbito do contencioso das acções de responsabilidade civil e das acções de contratos; 3) no exercício de funções de fiscalização da legalidade da função jurisdicional: consagração de ampla legitimidade para recorrer em defesa da legalidade; 4) papel de amicus curiae: coadjuvando o tribunal na realização do Direito através da emissão de pareceres e da promoção da legalidade e boa tramitação processual[10]. SÉRVULO CORREIA segue a mesma linha de entendimento[11]. Ora, esta estrutura polifuncional do Ministério Público foi alvo de muitas críticas, considerando-se que a finalidade do Ministério Público deveria ser cingida apenas à defesa da legalidade[12].

Com a Reforma Administrativa eliminou-se o papel de amicus curiae, visto que em nada contribuía para a celeridade processual e levava a que o Ministério Público se sobrepusesse à função do próprio juiz. Além disso, desta reforma surgiu um novo enquadramento da intervenção nos processos de impugnação contenciosa promovidos pelos particulares. Estas alterações permitiram, assim, uma maior harmonia entre o perfil constitucional descrito no 219º CRP e o sistema subjectivista. Todavia, apesar do cariz subjectivista do actual Contencioso Administrativo, está sempre associada uma componente objectivista irredutível, ligada à acção popular (52º/3 CRP) e à intervenção do Ministério Público em defesa da legalidade democrática (219º/1 CRP).

O 9º CPTA reúne duas modalidades de legitimidade activa, fundadas, respectivamente, na titularidade da relação jurídica controvertida e na titularidade de um interesse supra-individual, reconhecendo ao Ministério Público a legitimidade activa para propor e intervir, nos termos previstos na lei, em processos principais e cautelares destinados à defesa de valores e bens constitucionalmente protegidos, como a saúde pública, o ambiente, o urbanismo, o ordenamento do território, a qualidade de vida, o património cultural e os bens do Estado, das Regiões Autónomas e das autarquias locais, nos termos do 9º/2 CPTA. Nesse contexto, o Ministério Público tem duas modalidades de acções civis públicas que pode intentar: 1) acção destinada à defesa da legalidade objectiva: monopólio do Ministério Público, desenvolvida no quadro da acção administrativa especial; 2) acção pública para defesa dos bens e valores referidos no 9º/2 CPTA. Podemos ainda distinguir: 1) a acção pública da iniciativa do Ministério Público; e 2) a intervenção subsequente do Ministério Público nas acções administrativas especiais instauradas por particulares, tendo em conta o disposto no 85º CPTA. Enquanto na acção pública de iniciativa do Ministério Público a sua legitimidade é amplamente admitida, nas hipóteses da sua intervenção subsequente a sua legitimidade fica circunscrita às situações do 85º/2 CPTA.

 Concluímos, assim, que o Ministério Público tem um carácter polifuncional no Contencioso Administrativo, na medida em que este não é apenas um defensor da legalidade democrática, mas também representante dos interesses do Estado. Nesse sentido, torna-se necessário compatibilizar todas estas funções de diversa natureza do Ministério Público com o actual modelo de Contencioso Administrativo.

Âmbito jurisdicional em matéria ambiental

O jurista de ambiente deve confessar a sua humildade de reconhecer que sem o amparo de outros ramos do Direito não é possível edificar um corpus teórico suficientemente autónomo para abarcar todas as multidimensionalidades dos problemas ambientais[13]. Esta frase de GOMES CANOTILHO espelha bem o problema do carácter transversal do Direito do Ambiente, que acarreta dificuldades jurídicas, desde logo, problemas com a determinação da competência jurisdicional em matéria ambiental.

Ora, na versão originária do 45º a Lei de Bases do Ambiente, a jurisdição competente para a apreciação de litígios sobre questões ambientais era a jurisdição comum, ou seja, era da competência dos tribunais judiciais. Todavia, como esta solução não estava em consonância com o disposto no 212º/3 CRP, a Jurisprudência aplicava o critério da CRP, pelo que era necessário averiguar se o litigio era de Direito Administrativo ou de Direito Privado para saber se era da competência dos tribunais administrativos ou dos tribunais judiciais, respectivamente.

Com a Reforma de 2004, a Lei de Bases do Ambiente deixou de fazer qualquer referência à competência jurisdicional. Paralelamente, o 4º/1 al. l) ETAF passou a dispor que sempre que o objecto da demanda seja uma infracção cometida por uma entidade pública contra o ambiente, o litígio deve ser da competência dos tribunais administrativos. MÁRIO AROSO DE ALMEIDA faz uma interpretação ampla deste preceito, considerando que é da competência dos tribunais administrativos não apenas as agressões ambientais levadas a cabo por entidades públicas, como também por particulares, sempre que a actividade do lesante seja desenvolvida ao abrigo de uma decisão administrativa ilegal e nas situações em que o particular actue em desconformidade com uma decisão administrativa ou com normas de Direito Administrativo. Nesse sentido, como a grande maioria das agressões ambientais são da competência dos tribunais administrativos, o papel do Ministério Público na Tutela do Ambiente reveste particular importância.

A Actuação do Ministério Público no Contencioso Administrativo em Matéria do Ambiente

Tendo em conta o que já foi referido ao longo deste trabalho, podemos dizer que na defesa do Ambiente o Ministério Público tanto pode intervir como parte, como intervir de maneira subsequente em acções propostas por terceiros.

Em termos de instrumentos processuais mais utilizados na defesa do meio ambiente pelo Ministério Público, destacam-se: 1) as acções de intimação em face de uma Secretaria de Estado, de um Ministério, ou de particulares, quando o acto devido seja imposto por lei, ou seja, se trate de um acto vinculado; 2) as acções de impugnação de actos administrativos; 3) as acções de impugnação de normas regulamentares; 4) as acções de intimação para a emissão de regulamentos; e 5) todas as acções e instrumentos processuais previstos no CPC, no exercício da chamada acção administrativa comum, que constitui uma modalidade mais ampla de sindicar em face da Administração ou do particular, para obtenção, inclusive de pretensões condenatórias em favor da protecção ambiental. Como acção de intimação para a prática de acto devido, podemos criar a hipótese em que o Ministério Público ingressa com a referida demanda contra uma determinada autoridade administrativa que, por lei, tinha a obrigação de fiscalizar e autorizar a instalação de depósitos de lixo, mas que ao invés disso, tem se omitido e permitido a instalação inadequada de um particular, em total afronta ao meio ambiente e à saúde pública. Já como exemplo de acção de impugnação de acto administrativo, o Ministério Público poderá fazer uso de tal instrumento processual para suscitar a eventual invalidade de um acto administrativo que, embora formalmente válido, viole a legalidade, na medida em que agrida o meio ambiente. No âmbito da acção de impugnação de norma regulamentar, o Ministério Público poderá ingressar com demanda contra a Administração Pública visando impugnar, por exemplo, o Plano Director de um Município, por violar a legalidade, em desrespeito ao dever de protecção ambiental. Poderá também o Ministério Público ingressar, por exemplo, no exercício da acção administrativa comum, com acção condenatória visando uma prestação de facto do particular ou da Administração, no caso de qualquer destes estar se omitindo no dever de remover a sucata depositada em determinado local, em afronta ao meio ambiente e à saúde da comunidade.

Enfim, muitas são as possibilidades de actuação do Ministério Público em defesa do Ambiente no Contencioso Administrativo, ampliadas com a Reforma de 2004[14].

As demais formas de actuação do Ministério Público em Defesa do Meio Ambiente, no âmbito da jurisdição comum

Conforme já se viu, apesar da maioria dos litígios ambientais se dirimirem nos tribunais administrativos, facto é que uma parte significativa dos mesmos é da competência dos tribunais comuns, pelo que se torna importante analisar o papel do Ministério Público nestes casos.

Com a descriminalização de largos sectores do Direito Penal Administrativo e a criação de um Direito de Mera Ordenação Social, segundo o modelo germânico, tem surgido um sistema de quase completa subtracção do Direito Penal às autoridades judiciárias da tutela jurídica do ambiente[15]. Com esta frase, FERNANDA PALMA pretende salientar que houve uma progressiva descriminalização de certas condutas lesivas do ambiente, o que leva a que a maioria das sanções aplicadas às infracções ambientais sejam coimas, em detrimento das clássicas penas e multas do Direito Penal. Mas, apesar de em matéria ambiental o Direito de Mera Ordenação Social assumir particular relevo em Portugal, com a Reforma Penal de 1995 surgiu um movimento de neocriminalização, tendo sido introduzidos três novos delitos de carácter ambiental: 1) Danos contra a natureza, nos termos do 278º CP; 2) Poluição, nos termos do 279º CPT; e 3) Poluição com perigo comum, nos termos do 280º CP. Nesse sentido, actualmente o Direito Penal Português é adequado às exigências de protecção do bem jurídico ambiental e torna efectiva a tutela ambiental, mediante a consagração de crimes de perigo, com intuito de prevenir a ocorrência de danos ambientais e, uma vez verificados, repará-los.

É nesse contexto que actua o Ministério Público como autor da acção penal pública, em casos de maior gravidade, concernentes a danos ambientais perpetuados, por exemplo, contra número significativo de exemplares de fauna ou da flora, ou espécies protegidas ou ameaçadas de extinção.

O domínio da reparação de danos nas relações interprivados é, por excelência, um domínio de intervenção do direito civil e, portanto, dos tribunais judiciais. Já, pelo contrário, sempre que esteja em causa a reparação de danos causados por entidades públicas, o 4º/1 al. g) do novo ETAF é claro ao atribuir a competência aos tribunais administrativos[16]. Assim, no âmbito da prevenção e cessação das agressões ambientais, os tribunais judiciais são chamados a intervir.

É neste âmbito que o Ministério Publico actua, utilizando as vias judiciais previstas no CPC e em legislações especiíficas em defesa do Ambiente. No entanto, convém salientar que na esfera da acção popular de natureza civil, concebida como importante instrumento de tutela de bens jurídicos meta-individuais o Ministério Público se encontra excluído do quadro das pessoas legitimadas a agir. Não obstante, conforme salienta ANTÓNIO ALMEIDA, a lei da acção popular reconhece ao Ministério Público a sua intervenção na acção popular, em representação do Estado, dos ausentes, dos menores e demais incapazes, e de pessoas colectivas públicas, ou ainda, em substituição do autor, em casos de desistência da lide, transacção ou comportamentos lesivos dos interesses em causa. Legitimidade em sentido estrito só lhe é reconhecida neste último caso, mas sempre uma legitimidade superveniente[17].

Conclusão

O Ministério Público em Portugal assume um importante papel na defesa do Meio Ambiente, na medida em que assume as preocupações do conjunto dos cidadãos relativas à defesa do ambiente e faz uso dos instrumentos de intervenção processual que estão ao seu dispor, colmatando, deste modo, a escassa iniciativa das organizações de defesa do ambiente que, não obstante terem legitimidade para propor as acções, não as propõem, na grande parte dos casos.

Mariana Baptista de Freitas

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[1] CARLA AMADO GOMES, A Prevenção à Prova no Direito do Ambiente, Coimbra, Coimbra Editora, 2000, p. 16.

[2] TIAGO ANTUNES, O ambiente entre o Direito e a Técnica, Lisboa: Editora da Associação Académica da Faculdade de Direito de Lisboa, 2003, pp. 10-11.

[3] A. LEONES DANTAS, A intervenção do Ministério Público na Defesa do Ambiente, in Revista do Ministério Público n. 102, Lisboa, Abril-Junho, p. 81.

[4] MANUELA FLORES, O Ministério Público e o Ambiente, in Justiça- Boletim do Sindicato dos Magistrados do Ministério Público, nº 3, Lisboa, Julho/Agosto/Setembro 1989, p. 9.

[5] MARIA BASTOS BALAZEIRO, O Ministério Público Português e a Tutela do Meio Ambiente, Lisboa, 2009, pp. 20-21

[6] JOÃO ALVES, Critérios que Legitimam a Intervenção do Ministério Público no Foro Cível, in Revista do Centro de Estudos Judiciários nº7, 2º semestre, 2007, p.5

[7] VASCO PEREIRA DA SILVA, Ventos de Mudança no Contencioso Administrativo, Coimbra, Ed. Almedina, 2005, p. 9.

[8] MARIA ISABEL F. COSTA, O Ministério Público no contencioso administrativo- Memória e Razão de ser, in Revista do Ministério Público, ano 28, n. 110, Editorial Minerva, Abril-Junho 2007, pp. 8-9.

[9] MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, Coimbra, Ed. Almedina, 3ª Edição revista e actualizada, 2004, pp. 16-17.

[10] in a Nova Justiça Administrativa, Coimbra Editora, 2006.

[11] J. M. SÉRVULO CORREIA, A Reforma do Contencioso Administrativo e as funções do Ministério Público in Estudos em Homenagem a Cunha Rodrigues, Coimbra Editora, Vol. I, 2001, pp. 303-304.

[12] VIEIRA DE ANDRADE, A Justiça Administrativa, Coimbra, Coimbra Editora, 2000

[13] J. J. GOMES CANOTILHO, Juricidizição da ecologia ou ecologização do Direito, in RJUA, n. 4, 1995, pp. 69 e ss.

[14] MÁRCIA BASTOS BALAZEIRO, O Ministério Público e a Tutela do Meio Ambiente, Lisboa, 2009, pp. 26 e ss

[15] MARIA FERNANDA PALMA, Direito Penal do Ambiente: uma primeira abordagem, in Direito do Ambiente, Lisboa, 1994, p. 432

[16] MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, O Novo Contencioso Administrativo em matéria do ambiente, in Revista Jurídica do Urbanismo e do Ambiente nº 18/19, Coimbra, Almedina, Dezembro/2002- Junho/2003, p. 119.

[17] ANTÓNIO ALMEIDA, A acção popular e a lesão de bens ambientais, in Lusíada- Revista de Ciência e Cultura, Série de Direito, Universidade Lusíada-Porto, Coimbra Editora, 2002, p. 376.