O
instituto da condenação da Administração à prática do ato devido encontra-se
previsto nos artigos 66º e seguintes do CPTA e é, enquanto modalidade, uma ação
administrativa especial.
Esta
figura nem sempre existiu, ou mesmo que tenha existido nunca com os moldes em
que hoje surge. Anteriormente, os tribunais apenas podiam declarar a nulidade
dos atos administrativos, nunca condenar (obrigar) a administração a praticar
um ato que não praticou, se isso acontecesse a força do ato do tribunal tinha o
mero efeito de anulação do ato da administração. Tudo isto se entendia que deveria
ser assim devido ao tão célebre, e muitas vezes mal interpretado/aplicado, princípio
da separação de poderes. Claro está que neste caso, o facto de o tribunal dizer
à administração que deve praticar um ato que não praticou não mexe de todo no
princípio da separação de poderes, situação diferente se passaria se, por
exemplo, devendo a administração praticar uma ato e não o tendo feito, o
tribunal viesse por sua vez praticar esse ato, isto sim seria inconcebível.
A
condenação à prática do ato devido é uma providência criada, pela reforma do
contencioso administrativo, no CPTA em 2002. Foi no entanto, antes disto, com a
revisão Constitucional de 97 que esta nova figura teve os seus alicerces, mais
precisamente no artigo 268º, nº4 da CRP ao preceituar “a determinação da
prática de atos administrativos legalmente devidos”, não obstante, era
necessário a sua concretização pelo legislador ordinário e tal aconteceu com a
criação da condenação da administração à prática de ato devido.
O
artigo 66º do CPTA dispõe o seguinte:
“1.
A ação administrativa especial pode ser utilizada para obter a condenação da
entidade competente à prática, dentro de determinado prazo, de um ato
administrativo ilegalmente omitido ou recusado.
2.
Ainda que a prática do ato devido tenha sido expressamente recusada, o objeto
do processo é a pretensão do interessado e não o ato de indeferimento, cuja eliminação
da ordem jurídica resulta diretamente da pronúncia condenatória.
3.
Quando o considere justificado, pode o tribunal impor, logo na sentença de
condenação, sanção pecuniária compulsória destinada a prevenir o incumprimento,
sendo, neste caso, aplicável o disposto no artigo 169º.”
Escrutinando,
então, o artigo 66º chega-se à conclusão de que, quando se requer em tribunal a
condenação da administração à prática do ato devido, isto pode acontecer devido
a três ordens de razões: primeiro, a administração não praticou um ato que
deveria ter praticado; segundo, a administração praticou um ato de conteúdo
desfavorável ilegalmente; terceiro, recusa de apreciação de requerimento. Pode
surgir ainda uma outra hipótese que se trata da situação em que tenha sido
praticado um ato que não satisfaça (ou pelo menos não integralmente) uma
pretensão do particular – neste caso mais especial o particular tem, para além
de pedir a condenação à prática do ato, que impugnar o ato que considera
ilegal. No fundo aquilo que se pretende é sempre o mesmo, que a administração
pratique o ato que legalmente deveria ter praticado.
Na
primeira das situações acima referidas temos portanto que a administração não
praticou um ato que deveria ter praticado. Temos, assim, uma omissão da
administração e esta é uma omissão em sentido jurídico ou seja a administração
não fez algo que estava adstrita a fazer. Para que esta omissão assuma relevância
jurídica, nos termos do artigo 67º, nº1, al. a) do CPTA, têm que estar
cumulativamente preenchidos os seguintes pressupostos: a iniciativa do
particular, a competência do órgão administrativo interpelado para decidir o
assunto em questão, o dever legal de decidir e, por fim, o decurso do prazo estabelecido
sem que tenha havido resposta.
Vários autores entendem que a figura do
indeferimento tácito foi eliminada do CPTA, pois como diz o Professor Aroso de
Almeida “o incumprimento, no prazo legal do dever de decidir, por parte da
Administração, passa a ser tratado como a omissão pura e simples, que efetivamente
é, ou seja, como um mero facto constitutivo do interesse em agir em juízo para
obter uma decisão judicial de condenação à prática do ato ilegalmente omitido”.
Na segunda situação do artigo 67º do
CPTA, aquela em que tenha havido uma recusa expressa do ato requerido – ou seja,
houve um ato administrativo de conteúdo declarativo que recusou a pretensão que
foi apresentada à administração. Neste caso, o particular tem um direito ou
interesse legalmente protegido e a sua situação impõe à administração a prática
de um ato conforme a sua pretensão, não o fazendo, havendo indeferimento
expresso, o particular tem o ónus de intentar uma ação para que administração
seja condenada a praticar o ato devido.
Na terceira hipótese temos uma recusa de
apreciação, casos em que a autoridade administrativa se nega, simplesmente, a
apreciar substancialmente o pedido. Várias podem ser as causas da recusa, desde
formais a competenciais e ainda por achar que, no caso concreto, tinha um poder
discricionário de apreciação ou não do pedido.
Então temos, uma vez que um particular apresente
um pedido à administração e a administração pública adote um dos três
comportamentos acima referidos nasce na esfera do particular um direito
potestativo à ação para ver o seu direito reconhecido.
A ação de condenação é constituída por
elementos essenciais, pelo objeto do processo, pelos pressupostos processuais,
pela modificação da instância e, finalmente pela sentença. Os elementos
essenciais da causa são aqueles sem os quais não pode chegar sequer a haver
processo, não há qualquer relação processual sem eles, são então as partes, o
pedido e a causa de pedir. As partes são o autor e o réu; o pedido é a pretensão
deduzida pelo autor em juízo; por sua vez a causa de pedir, que está
relacionada com o pedido, são os factos e razões nas quais a pretensão do autor
se baseia.
O objeto do processo é um tema que tem
feito correr rios de tinta na doutrina, tanto em direito administrativo como em
direito civil pelo que não é por esses problemas que se quer entrar mas antes
dar uma noção geral. Entende-se nesta sede que o objeto do processo é a
pretensão ou pedido do interessado sendo clássica a distinção entre objeto
mediato e objeto imediato. Ora, nos casos de uma ação em que se pretende a
condenação da administração à prática do ato devido o objeto do processo é
sempre a pretensão do autor e não, por exemplo, o indeferimento do ato do
particular quando tenha sido expressamente feito pela administração nos casos
do artigo 67º, nº1, al. b).
Quanto aos pressupostos processuais
surge-nos em primeiro lugar a legitimidade. A legitimidade está prevista, para
estes casos, no artigo 68º do CPTA, que nos diz no seu nº1 quem e com que
fundamentação pode alguém requerer em juízo a condenação da administração à
prática do ato devido. Relativamente à legitimidade passiva encontra-se regulada
no nº2 do referido artigo.
Em segundo lugar, como pressuposto
processual surge-nos a competência que se encontra prevista nos artigos 24º,
37º e 44º do ETAF relativamente à competência material e nos artigos 16º e 20º
do CPTA no que diz respeito à competência territorial.
Como último pressuposto processual surge
a tempestividade, ou seja a oportunidade temporal para a propositura da ação.
Aqui há que distinguir consoante a Administração tenha indeferido expressamente
a pretensão do particular ou optado por nada dizer. No primeiro caso o prazo é
de três meses, nos termos dos artigos 58º, nº2, al. b) e 69º, nº2. Se, por
outro lado, a administração optou por nada fazer ai o prazo será de um ano
(68º, nº1) contado a partir do prazo que a administração tinha para,
legalmente, responder ao particular que a solicitou.
Temos agora que tratar o tema da
modificação da instância, parte integrante de uma ação de condenação à prática
do ato devido. Como se sabe a instância é delimitada pelo pedido, causa de
pedir e objeto processual. O pedido e a causa de pedir normalmente mantêm-se
até ao fim do processo; o objeto de acordo com o princípio da flexibilidade do
objeto pode sofrer algumas mudanças como, por exemplo, aquela que está
ilustrada no artigo 70º do CPTA.
Por fim temos a sentença, ou seja, o ato
pelo qual o juiz decide a causa.
Sendo a condenação à prática do ato
devido uma providência dá logo para perceber que se espera do tribunal uma sentença
de natureza condenatória, estas impõem o dever de prestação de um facto,
positivo ou negativo, de uma coisa ou de uma quantia, pressupondo o respetivo direito
do autor.
Em suma, este instituto serve de certo
modo como limite ao poder discricionário da Administração bem como forma de
contrariar a sua inércia, mas, acima de tudo a condenação da administração à prática
do ato devido tem como fim máximo assegurar a tutela jurisdicional efetiva dos
direitos dos particulares face à Administração Pública.
Bibliografia:
- · ALMEIDA, Mário Aroso de, Manual de Procedimento Administrativo, 2013, Coimbra: Almedina, Reimpressão;
- · ANDRADE, José Carlos Vieira de, A Justiça Administrativa (Lições), 2007, Coimbra: Almedina, 9.ª edição;
- · SILVA, Vasco Pereira da, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise: Ensaio sobre as acções no novo processo administrativo, Coimbra: Almedina, 2009.
David Luz
Nº 18097
Sem comentários:
Enviar um comentário