A consagração de uma acção de condenação da Administração Pública
à prática de acto administrativo devido, expressa nos artigos 66º e seguintes
do capitulo II do CPTA, constitui uma das principais manifestações da mudança
do Contencioso Administrativo. Porém, nem sempre assim se verificou. Até à reforma
constitucional de 1982, o Contencioso era de mera anulação, onde a condenação
da Administração Pública só era admitida no domínio das acções em matéria contratual
e de responsabilidade e, no âmbito do contencioso de anulação, através da ideia
do “acto tácito de indeferimento”. Após a
reforma da revisão constitucional de 82, adopta-se um novo meio processual: a
acção para o reconhecimento de direitos e interesses legalmente protegidos,
previsto no artigo 69º da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos -
LEPTA. Esta nova acção seria só de aplicação meramente supletiva ou
subsidiaria, nomeadamente quando interpretada à luz dos preceitos constitucionais.
Neste sentido, os particulares, os privilegiados do uso desta acção, poderiam adoptar
intentar uma acção para o reconhecimento de direitos ou optar por utilizar o
recurso de anulação do indeferimento tácito.
É na revisão de 1997 que a possibilidade de determinação da
prática de actos administrativos devidos é estabelecida de forma expressa como componente
essencial o princípio da tutela jurisdicional plena e efectiva dos direitos dos
particulares, consagrado no artigo 268º, n.º4 da CRP, possuindo natureza de
direito fundamental, de aplicação imediata, nos termos do art. 18º, n.º 1 da
CRP.
Com base no artigo 66º, n.1 do CPTA, a base legal do tema em
estudo, podemos concluir a existência de duas modalidades de acção
administrativa especial de condenação à prática do acto devido, conforme esteja
em causa um acto administrativo ilegalmente omitido ou recusado. Por sua vez,
estas, correspondem a dois pedidos principais: a condenação na emissão de acto
administrativo omitido e a condenação à prática de um acto administrativo de
conteúdo favorável ao particular em substituição do acto desfavorável praticado
anteriormente.
Ao estudar esta “subespécie” de acto administrativo especial, há
uma confrontação com a valorização que o CPTA faz ao pedido mediato sobre o
imediato, adoptando uma concepção ampla do objecto do processo, estabelecendo
que tanto se está perante um caso de omissão ilegal como de um acto de conteúdo
negativo. Ou seja, que o objecto do processo é a pretensão do interessado e não
o acto de indeferimento, cuja eliminação na ordem jurídica resulta directamente
de prenuncia condenatória. Logo, e como vem citado no artigo 66º, n.º2 do CPTA,
o objecto do processo nunca é um acto administrativo, mas sim o direito do
particular a vincular-se de determinada forma a uma determinada conduta da
Administração Pública. E ainda, que o objecto do processo corresponde à
pretensão do interessado, no quadro da relação concreta jurídica administrativa
(a condenação à prática do acto devido – pedido imediato – decorre do
direito subjectivo do particular, – pedido mediato – que foi lesado pela
omissão ou actuação ilegal da Administração Pública, – causa de pedir).
Vasco Pereira da Silva
adopta uma concepção ampla do processo. O objecto será a pretensão do
interessado, mais especificamente, o direito subjectivo do particular a uma
determinada conduta da Administração, e não o acto de indeferimento. Mário
Aroso de Almeida concorda, acrescentando que um processo impugnatório não
configura um processo de condenação, na medida em que caso haja lugar à prática
do acto devido o objecto do processo não se define por referência a esse acto. Extrai-se
a irrelevância da existência do acto administrativo prévio, pelo que, mesmo existindo,
a apreciação judicial apenas incidirá sobre a posição particular. Conclui-se, então,
que o acto administrativo não possui qualquer autonomia em caso de procedência
do pedido do particular relativamente ao direito subjectivo lesado.
Tal como mencionado, a artigo 77º CPTA manifesta a posição da
concepção ampla. Da análise do n.º 1 do artigo retira-se não ser relevante a
existência de acto administrativo prévio, uma vez que o tribunal apenas irá
apreciar a relação concreta existente entre o particular e a Administração, de
modo a averiguar qual o dever desta e qual o direito do particular, procedendo
a um juízo material no momento em que a decisão irá ser proferida. Desde modo,
permitir-se-á ao particular impugnar actos praticados antes do processo e, para
além disso, actos parcial ou totalmente desfavoráveis praticados na pendência
da acção.
No
que respeita ao conteúdo das sentenças das acções de condenação, há que ter em
conta o conteúdo decisório, submetido a controlo jurisdicional. Assim, o artigo
71º, n.º 2 CPTA estabelece que quando a emissão do acto pretendido envolva a
formulação de valorações próprias do exercício da função administrativa e a
apreciação do caso concreto não permita identificar apenas uma solução possível,
o tribunal não pode determinar o conteúdo do acto a praticar, por violação ao
principio da separação de poderes.
Assim,
prevê-se que os conteúdos das sentenças de condenação na prática do acto
administrativo sejam diferenciados, considerando-os, Mário Aroso de Almeida, “processos
de geometria variável". Para o autor, existem três modalidades de
sentenças resultantes do pedido de condenação à prática de acto devido: (1) de
condenação estrita - a Administração está vinculada a proferir a sentença com
um conteúdo determinado; (2) redução da discricionariedade a zero - a lei confere, em abstracto, poderes à
Administração para praticar actos com um determinado conteúdo; (3) com conteúdo
discricionário - a Administração pode praticar qualquer acto, sem estar sujeita
a especificações quanto ao seu conteúdo.
Já
Vasco Pereira da Silva apenas considera a existência de duas modalidades: (a)
de discricionariedade em sentido abstracto – a lei vincula à prática de um acto
administrativo cujo conteúdo é determinado pela sentença, correspondendo ao exercício
de poderes vinculados quanto à oportunidade e ao modo de exercício; (b) de
discricionariedade em sentido concreto – a lei vincula à prática de um acto
administrativo de conteúdo indeterminado, face às escolhas que são da
responsabilidade da Administração, mas em que o tribunal estabelece o alcance dos
limites das vinculações legais e as orientações dos parâmetros e critérios de
decisão. Nesta situação, deparamo-nos com a modalidade de sentenças mistas, que
intersectam uma vertente condenatória estrita (acto administrativo) e uma
vertente declarativa ou de simples apreciação (elementos discricionários do
poder), permitindo ao Tribunal orientar a Administração na correcção jurisdicional
das opções que lhe cabe tomar. Sob pena
de violar o principio da separação de poderes, deve existir uma dissociação
entre as indicações quanto ao modo de exercício do poder discricionário e as
escolhas da responsabilidade da Administração. Porém, também sob pena de
violação do principio da tutela judicial plena e efectiva, tanto o modo de
exercício como as escolhas devem ir mais alem do que uma mera enumeração
abstracta das vinculações legais.
Vasco Pereira da Silva defende que deixa de ser lógico a
continuação na insistência da denominação da sentença de tipo impugnatório, com
a mesma natureza do modelo tradicional das sentenças de anulação de actos
administrativos de conteúdo negativo, visto que o que está em causa é uma nova
modalidade de sentença de condenação que combina efeitos de natureza
condenatória com efeitos de apreciação conformadora e preventiva de actuação
administrativa futura.
Numa
vertente mais prática da questão, é igualmente importante a referência aos
pressupostos processuais da espécie de acção administrativa especial, tendo em
conta a base legal dos artigos 67º, 68º e 69º CPTA.
O primeiro pressuposto refere-se à existência de uma omissão de
decisão. Tendo em conta o artigo 67º, que refere as circunstâncias em que pode
ser pedida a condenação de acto administrativo legalmente devido, conclui-se
que quanto à questão da omissão administrativa, até à reforma, era aplicável o artigo
109º/1 CPA no sentido de sustentar o indeferimento tácito de tais pretensões. Actualmente,
Mário Aroso de Almeida entende que "a introdução da possibilidade de se
pedir e obter a condenação judicial da administração à prática de acto
administrativo ilegalmente omitido, tem o alcance de fazer com que se deva
entender que o artigo 109º/1 CPA é tacitamente revogado”. Quanto à questão de
saber se este pedido de condenação pode ter lugar nos casos em que a lei
determina que a omissão administrativa equivale ao deferimento tácito da
pretensão do particular, Mário Aroso de Almeida afasta a hipótese de pedido de
condenação, sustentando que no deferimento tácito não há espaço à propositura
de acção de condenação à prática de acto omitido, visto que a produção desse
acto já resulta da lei. Já Vasco Pereira da Silva, por não considerar o
acto de deferimento tácito um acto administrativo, afasta também a capacidade
de se formular um pedido de condenação na prática de acto devido na situação de
o deferimento tácito não corresponder integralmente às pretensões do
particular, podendo ser considerado parcialmente desfavorável.
Um segundo pressuposto refere-se à questão da legitimidade das
partes, prevista no artigo 68º. Esta questão estabelece as regras de
legitimidade especifica para a acção administrativa especial quando estão em
causa pedidos de condenação. Para apresentar estes pedidos, as partes legitimas
podem ser constituídas por quem alegar ser titular de um direito ou de um
interesse legalmente protegido, pessoas colectivas, públicas ou privadas,
Ministério Público e quem o legislador entende nos pressupostos do artigo 9º,
n.º2 CPTA. Sobre a legitimidade do Ministério Publico, Vasco Pereira da Silva confere
uma interpretação correctiva, entendendo que só é admissível a sua intervenção
nos casos de emissão de um acto administrativo de conteúdo negativo. Para além
disso, Mário Aroso de Almeida entende que também o Ministério Público goza de
legitimidade nos casos em que se esteja perante uma omissão legislativa.
Por fim, o último pressuposto refere-se à oportunidade do
pedido, expresso no artigo 69º. Esta tempestividade caracterizada, identifica
que em caso de inércia da Administração, existe um prazo, de um ano, a contar desde
o termo do prazo para a emissão do acto ilegalmente omitido. E em caso de
situações de indeferimento, o prazo de propositura estabelecido é de três
meses, contados da notificação do acto, sendo, posteriormente, aplicável o
disposto nos artigos 59º e 60º do CPTA, referente ao inicio dos prazos de impugnação
e notificação ou publicação deficientes.
Bibliografia:
- Almeida, Mário Aroso de, “Manual de Processo Administrativo”,
Almedina, 2013;
- Silva, Vasco Pereira da, “O Contencioso Administrativo no Divã
da Psicanálise”, Almedina, Coimbra 2009;
- Sousa, Marcelo Rebelo de; Matos, André Salgado de,
"Direito Administrativo - Tomo III Actividade Administrativa",
Editora Dom Quixote, 2007;
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