Impugnação de actos administrativos

Impugnação de actos administrativos vs Impugnação relativa de actos administrativos

Atendendo ao tema dos pressuposto do objecto do processo, o tema deste post prende-se com a questão de impugnação dos actos admistrativos, ou seja, o que é que caberá no âmbito de acto administrativo sendo, por isso, susceptível de impugnação.
O art. 120 CPA contém o conceito de acto administrativo, caracterizando-o como sendo as decisões de órgãos da administração pública, que ao abrigo do direito público visam produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta. Desta forma, é certo que sempre que haja a pretensão de impugnar, tem de estar em causa um acto administrativo. Ora o conceito de acto administrativo impugnável, tendo por base o exposto no art. 120 CPA, exclui desde logo os actos puramente instrumentais, bem como as acções ou operações materiais e comportamentos, pelo que uma vez que não são decisões não podem sequer ser considerados actos administrativos.
Assim, o CPA configura a impugnação de actos administrativos dizendo respeito à anulação ou à declaração de nulidade ou inexistência de actos administrativos de conteúdo positivo, arts. 50/1 e 51/4. O prof. Freitas do Amaral defende a impugnação de actos administrativos como sendo um recurso contencioso que pretende contestar, ou mesmo atacar a actividade Administrativa Pública.
A função da impugnação de actos administrativos é, em termos mais amplos, a do controlo da sua invalidade. Desta forma, a lei consagra que quando se recorre a este meio para obter a declaração de nulidade ou de inexistência de actos administrativos, o pedido continua a ser dirigido, em princípio, para a obtenção de anulação de tais actos.
Contudo, no plano substantivo urge a necessidade de distinguir as situações de declaração de inexistência de actos administrativos das situações de invalidade de actos administrativos que se dirigem à anulação ou à declaração de nulidade de tais actos. Apenas nos casos de invalidade é que estamos perante um acto administrativo que colocou em causa uma situação jurídica detida pelo impugnante sendo, portanto, necessário aferir a legalidade de tal acto. Por outro lado, a declaração de inexistência de acto administrativo dirige-se ao reconhecimento, por parte do tribunal, de que mediante certas circunstâncias apenas o que existe é a aparência de um acto administrativo que, na realidade, não foi produzido.
A distinção entre o conceito de existência e o conceito de validade pressupõe a distinção entre os requisitos a que cada um deles está ligado. Como as normas estabelecem requisitos de validade bem como de existência, um acto administrativo apenas existirá se preencher os requisitos de existência e apenas será válido se preencher também os requisitos de validade. Para isso, o art. 120 CPA configura na sua letra o que são os requisitos de existência de um acto administrativo e os elementos constitutivos do conceito de acto administrativo, como mencionado anteriormente. Quando não se verifica este conjunto de características exigidas pelo artigo 120, não estamos perante um acto administrativo mas sim uma situação de inexistência de acto administrativo.
Com efeito, a inexistência não é uma forma de invalidade que possa afectar um acto administrativo simplesmente por que o primeiro requisito que é indispensável para que se possa falar de invalidade de um acto administrativo é que estejamos perante um acto administrativo, ou seja, que ele exista. Nestas situações, em que se pede a declaração de inexistência de acto administrativo, o que sucede na realidade é que o interessado solicita ao tribunal que ele reconheça que aquele acto administrativo não foi praticado.

Outra modalidade que integra a impugnação de actos administrativos, nomeadamente a invalidade, a lei estipula os requisitos cuja a sua verificação fazem depender a validade do acto. Se a invalidade do acto for reconhecida ele é destruído pelo que tudo deverá ser feito para reconstruir a situação que existiria se aquele acto nunca tivesse sido praticado. A invalidade pode assumir a forma de nulidade ou anulabilidade. A anulabilidade é a regra geral, pelo que a nulidade constitui a excepção uma vez que os actos nulos se encontram previstos expressamente na lei.
O art. 134 CPA consagra o regime da nulidade. Deste artigo decorre que o acto nulo é ineficaz desde o início sendo que a nulidade pode ser invocada a todo o tempo por qualquer interessado. A declaração de nulidade é uma sentença meramente declarativa ou de simples apreciação que se limita a reconhecer que o acto impugnado é nulo, pelo que nunca produzirá efeitos jurídicos. Não existe o ônus de se proceder à impugnação do acto nulo perante os tribunais administrativos, todavia existe interesse em pedir a declaração de nulidade de forma a que fique claro perante a Administração e eventuais terceiros que não podem ser extraídas quaisquer consequências do acto.
Quanto à anulação de actos administrativos, embora o art. 136 CPA pareça apontar em sentido contrário, o CPA não estabelece o regime da anulabilidade dos actos administrativos. No entanto, entende-de que a anulabilidade de um acto jurídico significa que esse acto pode ser anulado. A anulabilidade não faz com que o acto não produza efeitos, o acto produz devendo ser cumprido por quem, em circunstâncias normais, seria obrigado a fazê-lo. A anulabilidade dos actos administrativos pode ser invocada por um conjunto de entidades e qualquer interessado que possa retirar uma vantagem da anulação, arts. 99 e 100 CPA, contudo, sobre estes recai o ônus de procederem à impugnação tempestiva dos actos administrativos anuláveis. A sentença de anulação é uma sentença constitutiva que destruirá retroactivamente o acto anulado, pelo que a Administração será constituída no dever de restabelecer uma situação que se aproxime daquela que deveria existir se o acto nunca tivesse sido praticado, art. 173 CPA.