Providência cautelar – A decisão sobre a sua concessão

O conceito de providência cautelar pressupõe uma situação de perigo de inutilidade total ou parcial resultante do decurso do tempo e, especificamente, no direito administrativo, da adopção ou abstenção de uma pronúncia administrativa, o carácter da perigosidade, e objectivo dado referir-se à utilidade do processo e não aos direitos dos particulares .
Quanto ao artigo 120º CPTA, relativo aos critérios de decisão da sua adopção ,este artigo está relacionado com o receio fundado da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo inicial .Deve ser feito em juízo de prognóstico para ver se há ou não razões para decretar a providência por receio que a sentença final seja inútil. O fundado receio há-de corresponder a uma prova a cargo do requerente de que tais consequências são suficientemente prováveis para que a tutela se justifique.
O periculum in mora pode ser de infrutuosidade (providência conservatória), como de retardamento (providência antecipatória). O juiz deverá sempre fazer um juízo de custos benefícios em função da utilidade da sentença, não decidindo de acordo com critérios abstratos.
Este requisito não vem formulado pela lei (120/1a)) pelo que nos casos em que a procedência seja evidente, o tribunal está dispensado de fundamentar a perigosidade. Interessará fundamentar apenas para efeitos do pressuposto processual do interesse em agir
Quanto à juridicidade material como padrão decisório , o juiz tem o dever de averiguar a procedência da lide principal, isto é,,de avaliar sumariamente a existência do direito invocado.
O papel que é dado ao fumus iuris é decisivo e o único factor relevante para a decisão de adopção cautelar em caso de evidência da procedência da lide principal. Pode mesmo faze-lo sem que se verifique o fundado receio de inutilidade do pedido. De notar , que o critério legal é o carácter evidente da procedência da acção .
Assim ,justificam-se cautelas na aplicação deste critério , sendo legítima a pergunta sobre se a evidência relevante para este efeito não deverá ser entendida como referida apenas a situações excepcionais - assim, no âmbito da impugnação de actos,senão deverá ser só aquela que respeita a vícios graves que gerem a nulidade do acto, tendo em conta que os vícios geradores de anulabilidade ( formais e procedimentais) podem acabar por ser irrelevantes ou permitir o aproveitamento do acto
Assim o 12/1a) do CPTA deverá ser limitado às ações de nulidade exigindo às restantes a demonstração de perigosidade e a ponderação de interesses. Mesmo em caso de nulidade ,deve-se considerar a ponderação de interesses nos casos em que se possa vir a admitir o reconhecimento de efeitos jurídicos à situação de facto decorrente do acto nulo.
Nas situações intermédias, que correspondem à maioria, quando haja incerteza relativamente à existência da ilegalidade ou do direito do particular a lei opta por uma graduação . Em primeiro lugar, se a probalidade for maior , pode de decretada , mesmo que antecipatória. Em segundo lugar , se for requerida apenas uma conservatória , já não é preciso que se prove ou que o juiz fique com a convicção da probabilidade de que a pretensão seja procedente nos termos da lei, bastando que não seja manifesta a falta de fundamento.
A lei basta-se com um juízo negativo de não improbabilidade da procedência da acção para fundar a concessão de uma providência conservatória , mas obriga a que se possa formular um juízo positivo de probabilidade para justificar a concessão de uma providência antecipatória . Mas este tributo à justiça material não pode desvirtuar o processo cautelar, sobrecarregando-o com uma instrução aprofundada sobre o mérito da causa.

Relativamente às características das providências cautelares estas têm como características a acessoriedade, uma vez que dependem do processo principal; a instrumentalidade, já que a sua finalidade é assegurar a utilidade da acção principal e a provisoriedade, caducando aquando da decisão da causa principal e proporcionando apenas a satisfação do direito invocado na medida necessária para que se garanta a utilidade da sentença posterior. 

            A par das características, a doutrina aponta uma série de requisitos para que uma providência cautelar possa ser decretada, a saber: o periculum in mora, o fumus boni iuris , como acima referi de forma sintética, e a proporcionalidade das decisões.

            Começo pelo primeiro requisito. Para que se aceite que o particular recorra a um meio como a providência cautelar, e não simplesmente à acção principal de que pode deitar mão, torna-se necessário que exista um perigo que resulte do decurso do tempo que venha tornar inútil a decisão da acção principal. Este requisito vem consagrado na lei no Art. 120º, nº 1, alínea c) CPTA, impondo assim que o juiz averigue se há ou não razões para que se conceda tutela à posição do autor. Tendo em conta a destrinça feita tanto pela doutrina como pelo legislador entre providências cautelares antecipatórias – que, como o nome indica, pretendem antecipar o resultado da sentença final – e providências cautelares conservatórias – que pretendem preservar o objecto em causa, numas terá que se verificar um perigo de retardamento e noutras um perigo de infrutuosidade da acção principal, respectivamente.

            Quanto ao segundo requisito, ao qual o Professor VIEIRA DE ANDRADE se refere como sendo a juridicidade material como padrão decisório, o que está em causa é o dever do juiz avaliar, num juízo de prognose, qual a probabilidade de procedência da acção principal, concedendo a providência sempre que esta procedência seja evidente. Aqui o Professor faz a distinção consoante se trate de providência antecipatória ou conservatória, afirmando que há uma maior exigência quanto às primeiras – nestas, exige-se um juízo de efectiva probabilidade, nas conservatórias, exige-se apenas que o juízo seja de não-improbabilidade, distinção que, conforme refere o Professor AROSO DE ALMEIDA, constava já da Exposição de Motivos do CPTA. Este critério, no âmbito geral das providências cautelares, vem destruir um mito do Direito Administrativo, em especial do Contencioso Administrativo, que é o mito da “presunção da legalidade administrativa”, conforme esclarece MIGUEL PRATA ROQUE e VIEIRA DE ANDRADE. Aquando do nascimento do Direito Administrativo no ordenamento jurídico francês, consagrou-se um privilégio de execução prévia da Administração que permitia, com base na presunção acima mencionada, que todas as decisões desta fossem impostas de forma coerciva quando não acatadas espontaneamente pelos particulares. Acontece que, ao prever a possibilidade de ser decretada um providência cautelar que suspende a eficácia de actos administrativos que se enquadrem numa das “categorias” elencadas na alínea a), nº 1, Art. 120º CPTA, está-se a admitir que estes actos não poderão ser coercivamente impostos aos particulares, concedendo-lhes um meio de tutela jurisdicional que poderá, de forma provisória, suspender a eficácia da actuação da Administração.

            No que toca à proporcionalidade, caberá ao juiz, antes de decretar uma providência cautelar, ponderar todos os interesses que a questão suscita, o que significa que a providência não deverá ser decretada sempre que os prejuízos da sua concessão sejam superiores aos da não concessão. É uma questão de ponderação dos danos e prejuízos que poderão resultar do decretamento da providência. O Direito Processual Administrativo Europeu, conforme refere MIGUEL PRATA ROQUE, confrontava-se com duas teses a este propósito – uma que aceitava a autonomia da ponderação de interesses enquanto requisito, a outra negava-lhe uma posição de requisito autónomo, devendo fazer-se apenas uma ponderação moderada aquando da análise do requisito do periculum in mora. É patente que o CPTA adoptou a primeira tese – a par dos requisitos do periculum in mora e do fumus boni iuris, exige-se que o juiz pondere os interesses em causa, quer depois opte por não decretar a providência, quer substitua a providência pedida pelo autor por outra menos lesiva. Este autor assinala ainda que uma interpretação demasiado literal do Art. 120º, nº 2 CPTA conduz a uma contradição do direito nacional com o Direito Processual Administrativo Europeu e, aceitando-se os fundamentos invocados pelo autor, parece-me que haveria uma contradição com a própria Constituição. Sem me prender em questões de semântica, parece-me que a ideia do autor está na não utilização de um advérbio de modo por parte do legislador, para que seja possível para o intérprete saber qual a superioridade que os danos terão que ter para não se decretar a providência. Se esta superioridade não for qualificada, que será se se fizer uma interpretação literal do preceito, bastaria que o interesse público fosse ligeiramente superior para que se pudesse recusar ao particular a concessão da tutela administrativa, o que, desde logo, levaria a uma restrição excessiva do direito fundamental à tutela jurisdicional efectiva. É de notar que o Professor AROSO DE ALMEIDA refere que o Art. 120º, nº 3 CPTA é ainda uma concretização da proporcionalidade, na medida em que possibilita que o juiz se desvincule do pedido tal como ele é formulado pelo autor, de forma a que este tome a decisão que se apresenta como mais apropriada para a tutela dos interesses em causa, possibilitando a justa composição do litígio.

Quanto ao decretamento provisório da providência cautelar:

O decretamento provisório das providências tem prioridade. Esta regra integra as disposições particulares, mas constitui ainda um aspecto particular do regime cautelar, valendo para qualquer providência em situações de especial urgência- salvo quando esteja em causa a suspensão de eficácia do acto administrativo ou de uma norma regulamentar em que é sempre aplicável ao caso o regime especial da proibição e execução previsto no artigo 128º CPTA

Outra dúvida, que se impõe, é sobre se o decretamento provisório tem de ser requerido ou se pode ser decidido oficiosamente. Embora o artigo 131/3 não seja claro, deverá entender-se que o juiz, pelo menos quando estiver em causa a lesão iminente e irreversível de direitos, liberdades e garantias, deve poder decretar provisoriamente a providência requerida ou outra que julgue mais adequada, mesmo que o decretamento provisório não tenha sido pedido.

Nestas situações o periculum in mora reporta-se ao retardamento do processo cautelar. Visa-se evitar a lesão iminente e irreversível do direito fundamental ou outra situação de especial urgência e a decisão pode ser tomada de 48 horas.

A decisão não está sujeita à aplicação estrita dos critérios do artigo 120ºCPTA embora implique o reconhecimento da lesão iminente e irreversível de um direito e deva realizar-se uma ponderação.

Tratando- se de uma decisão cautelar provisoria, percebe-se que possa ser decretada sem contraditório e sem necessidade de aplicação dos critérios estabelecidos no artigo 120º, sendo que, basta a verificação de especial perigosidade para direitos, liberdades e garantias ou outros bens jurídicos em situação de especial urgência, o que já inclui um mínimo de aparência de direito e até de ponderação prima facie

Está sujeita a confirmação. Quanto a esta, será a decisão definitiva do processo cautelar, ou apenas a revisão necessária da decisão provisoria, a vigorar até à decisão cautelar definitiva

BIBLIOGRAFIA:

AMORIM, Tiago; «As providências cautelares do CPTA: um primeiro balanço», in Cadernos de Justiça Administrativa, Nº 47, Setembro/Outubro, 2004.

ALMEIDA, Mário Aroso de; Manual de Processo Administrativo, Almedina, 2010.

ROQUE, Miguel Prata; «As providências cautelares administrativas», in Separata da Revista do Ministério Público, Julho/Setembro 2011.

Inês Mendes da silva , nº21155

O objecto do processo e a subjectivização do Contencioso Administrativo

1.Enquadramento

O objecto apresenta-se como elemento essencial de todo e qualquer processo tendo como função “assegurar a ligação entre a relação jurídica material e a relação jurídica processual” conforme afirma Vasco Pereira da Silva, ou seja, permite ao autor transpor os factos emergentes da relação entre as partes para o plano processual e consequentemente submetê-los à apreciação do tribunal que emitirá a respectiva sentença.

No Processo Civil existem diferentes concepções no que à determinação do objecto diz respeito. Segundo a teoria processualista, defendida por Habscheid, o objecto é determinado por tudo aquilo que for levado a tribunal, independentemente das pretensões dos particulares. Já a doutrina substancialista, na qual se destaca Schwab, diz-nos que, em vez dos factos levados a juízo, releva apenas as pretensões do autor. Por último, surge a posição conciliadora de Mandrioli e apoiada por Vasco Pereira da Silva que defendem que se deve proceder a uma ligação entre pedido e causa de pedir pois só assim é possível expressar processualmente a relação material entre as partes e afirmar o direito substantivo invocado.

Até à Reforma de 2002, que entrou em vigor em 2004, o objecto do processo era encarado de uma perspectiva dualista pois num caso de recurso contencioso de anulação o objecto do processo era o respectivo acto administrativo enquanto que no contencioso de acções podiam constituir objecto do litígio os direitos subjectivos. A Reforma vem então subjectivizar o Contencioso Administrativo conferindo ao juiz administrativo os poderes necessários para garantir plena e eficazmente os direitos dos particulares, independentemente do meio processual utilizado. Ficou assim consagrado o princípio da tutela jurisdicional efectiva previsto nos artigos 268º/4 da Constituição e 2º CPTA.

2. O binómio pedido/causa de pedir

O objecto do processo é então a pretensão formulada pelo autor que é identificada pelo pedido e pela causa de pedir.

2.1 Pedido

Na doutrina tradicional do Contencioso Administrativo o pedido centrava-se apenas na sua vertente imediata, ou seja, no efeito pretendido pelo autor, desconsiderando o pedido mediato que consiste no direito que esse efeito visa assegurar, Esta situação explicava-se facilmente visto que não era atribuída qualquer situação subjectiva relativamente à Administração. Não haveria um direito do particular a ser defendido mas apenas e só uma coincidência entre o seu interesse e o interesse público lesado. Contudo, esta visão não se mostrava compatível com um modelo de Justiça Administrativa de um Estado de Direito como o nosso que atribui aos particulares direitos resultantes das relações jurídicas administrativas, de acordo com o art. 212º/3 CRP e que protege de forma plena e efectiva os direitos dos particulares (art. 268º/4 CRP), direitos esses concretizados pela reforma do Contencioso Administrativo através dos arts. 2º, 3º e 4º CPTA.

Assim, deve-se hoje considerar o pedido nas suas duas vertentes (imediata e mediata) visto que usufruímos de um Contencioso Administrativo de plena jurisdição que permite ao particular solicitar os efeitos pretendidos de forma ilimitada com base em qualquer direito resultante das relações administrativas.

Apenas na defesa de direitos através da acção pública ou acção popular há uma exclusiva consideração da vertente imediata do objecto visto que os sujeitos intervêm para defesa da legalidade e do interesse público sem possuir um interesse pessoal, o que não é suficiente para afastar a actual função de natureza subjectiva do Processo Administrativo.

2.2 Causa de Pedir

Na realidade do Contencioso Administrativo português a causa de pedir gerou uma contradição pois se por um lado existiam os pressupostos objectivistas que atribuíam ao Contencioso uma função de tutela de legalidade e do interesse público, por outro tínhamos a doutrina (Freitas do Amaral e Marcello Caetano) e a jurisprudência que defendiam uma orientação subjectivista, na qual relevava para a determinação da causa de pedir eram as alegações do autor referentes ao acto administrativo, de forma a facilitar a tarefa de julgamento e a ajudar a determinar a amplitude do caso julgado.

Perante um Contencioso Administrativo subjectivizado, Vasco Pereira da Silva defende, na esteira de Krebbs, que a causa de pedir deve analisar a ilegalidade suscitada pelo particular dum ponto de vista relativo, havendo a necessidade de se verificar uma “conexão de ilegalidade” entre a ilegalidade da actuação administrativa e o direito subjectivo violado.

Logo, no Contencioso Administrativo Português (principalmente após a Reforma de 2002-2004) a causa de pedir deve ser encarada como estando estritamente ligada às pretensões formuladas pelas partes, pretensões essas que correspondem a direitos subjectivos dos particulares (excepto nos casos das acções pública e popular).

No entanto, parte da doutrina põe em causa o princípio da “conexão de legalidade” quando se trata de impugnação de actos administrativos devido à redacção do art. 95º/1 e 2 CPTA. Vieira de Andrade considera que estamos perante um aspecto objectivista do modelo legal pois entende que a causa de pedir é a ilegalidade do acto administrativo desligada da conexão com as posições jurídicas dos particulares como acontece na mais frequente acção de defesa de direitos. O facto de o juiz ter o dever de averiguar oficiosamente a existência de ilegalidades do acto impugnado, conforme resulta do art. 95º/2 CPTA, derrogando o princípio da limitação do juiz pela causa de pedir, acentuaria essa concepção objectivista.

Parece de perfilhar a posição de Vasco Pereira da Silva que defende estarmos ainda perante uma concepção subjectivista do objecto nas acções de impugnação de actos administrativos pois o alargamento da causa de pedir não significa esquecer a relação jurídica material nem os direitos subjectivos dos particulares que constituem o objecto do processo, sempre que está em causa a acção para a defesa de interesses próprios. O que está sempre em causa é uma actuação administrativa lesiva de direitos e não, sem mais, o acto administrativo.

3.Conclusão

È possível verificar que o Contencioso Administrativo passou por um longo caminho até atingir a subjectivização do objecto do processo. Ainda assim, é possível hoje dizer que o Contencioso Administrativo seguiu os passos indicados pelo modelo constitucional tornando o particular num sujeito titular de direitos nas relações jurídicas administrativas e estabelecendo o princípio da protecção plena e efectiva dos direitos dos particulares através do contencioso administrativo. Evoluiu-se portanto para um sistema marcadamente subjectivista em que os meios processuais mais frequentes apresentam um objecto do processo constituído pelos direitos subjectivos alegados pelos particulares numa determinada relação jurídica administrativa, apenas mitigado pelos casos das acções pública e popular que tutelam directamente a legalidade e o interesse público onde o autor tem apenas uma pretensão processual que não corresponde a uma posição jurídica substantiva.

Bibliografia:

Vasco Pereira da Silva, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, Almedina, 2009

José Carlos Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa: lições, Coimbra, 2014

Mário Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo, Almedina, 2013

Mário Aroso de Almeida, O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 2004

Luís Filipe Colaço Antunes, A Ciência Jurídica Administrativa, Almedina, 2012

Rui Chancerelle de Machete, Algumas reflexões sobre as relações jurídicas poligonais, a regulação e o objecto do processo administrativo in Estudos em homenagem a Miguel Galvão Teles – vol. 1, Coimbra, 2012

Diogo Francisco

Nº20889

O princípio da agilização processual no âmbito do Anteprojecto de Revisão, em especial os processos em massa e o mecanismo de concentração num único processo

  Ao longo dos tempos as relações entre a Administração e os particulares permitiram um cruzamento cada vez maior entre os interesses e direitos legalmente protegidos dos cidadãos e as decisões a tomar por parte da Administração.

  Neste sentido, a inevitabilidade do surgimento de conflitos e a decorrência do seguimento pela via judicial por parte dos particulares conduziu a um aumento substancial dos litígios a dirimir bem como uma sobrecarga sobre os tribunais administrativos já que os processos instaurados respeitavam a pedidos idênticos sobre a legalidade de determinado acto administrativo, pretensões estas deduzidas por um número considerável de entes particulares.

  A verdade é que se torna imperioso agilizar o Contencioso Administrativo, assegurando sempre uma tutela jurisdicional efectiva em tempo útil e garantindo a segurança jurídica como prevê o Art. 20º/4 e 5 da Constituição da República Portuguesa.

  Deste modo importa ter presente que o Contencioso Administrativo assegura em primeira linha o princípio da tutela jurisdicional efectiva como prevê o Art. 2º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos respeitando desta forma a Constituição da República Portuguesa, garantindo que todo o interesse ou direito legalmente protegido dos particulares tem uma tutela adequada no seio da jurisdição administrativa.

  Efectivamente o princípio da tutela jurisdicional efectiva desdobra-se na tutela declarativa (consiste na disponibilização ao ente de formas processuais ajustadas a fazer valer as suas pretensões com o objectivo de obter uma decisão com força de caso julgado), tutela cautelar (adopção de providências destinadas a acautelar o efeito útil da decisão judicial durante o tempo em que o processo declarativo se mantenha) e tutela executiva (permite fazer valer a decisão com força de caso julgado obtida através de formas processuais para a sua materialização objectiva).

  A par do princípio da tutela jurisdicional efectiva circulam em torno do Contencioso Administrativo muitos outros princípios como os princípios da plena jurisdição dos tribunais administrativos, a livre cumulação de pedidos, a igualdade das partes, a promoção do processo, a simplificação da estrutura dos meios processuais, a flexibilidade do objecto do processo e a agilização processual.

  Com a dedução de pretensões por parte dos particulares face à Administração nos tribunais torna-se evidente perante a multiplicidade de relações que se estabeleceram entre os dois protagonistas, a necessidade de reduzir o número de processos, nunca comprometendo o acesso à justiça mas ao mesmo tempo permitindo a obtenção de uma decisão com força de caso julgado em tempo útil, não sobrecarregando quer a Administração quer os particulares com tempo e despesas inerentes ao processo.

  A grande mudança no âmbito do Contencioso Administrativo ocorreu somente em 2004, momento em que foi possível ultrapassar o paradigma de um contencioso marcado fundamentalmente pela impugnação dos actos administrativos para um regime de plena jurisdição em que, os particulares podem deduzir pretensões contra a Administração num processo de litígio para obter quer a anulação, a condenação ou o reconhecimento da titularidade de direitos e situações jurídicas.

  Estando neste momento em curso a Revisão do Código de Processo nos Tribunais Administrativos afigura-se como essencial e urgente compreender as mudanças que irão ser introduzidas ao nível do contencioso, principalmente nas questões que permitam uma maior agilização processual. 

 A obtenção de uma decisão com força de caso julgado mediante as pretensões deduzidas pelos particulares contra a Administração tem necessariamente de englobar um processo rápido dentro do possível, respeitando a segurança jurídica mas tendo sempre presente que uma decisão para além de correcta ao nível das regras do contencioso administrativo deve ser célere para não assoberbar ainda mais os tribunais nem prejudicar os interesses e direitos dos cidadãos.

  Nesta medida, o Anteprojecto de Revisão engloba algumas matérias que sofrem alterações de forma a permitir uma maior agilização processual evitando a sobrecarga da Administração e dos tribunais nomeadamente quanto aos processos em massa.

 Tendo presente a necessidade de dar uma resposta célere aos chamados processos em massa aprofunda-se o mecanismo de concentração num único processo quando estejamos perante múltiplas pretensões que afectam um número considerável de entes particulares.

  Todas as soluções introduzidas nesta Reforma como nas posteriores que venham a ter lugar devem assentar no objectivo primordial de acelerar o processo do Contencioso Administrativo como manifestação do princípio da agilização processual.

  Nesta medida, a actuação da Administração origina na maior parte das vezes, a produção de actos administrativos em massa, que envolvem a aplicação de determinado sistema normativo a um amplo conjunto de pessoas, o que em caso de ilegalidade conduz a que se multipliquem os litígios entre a Administração e os particulares.

  Analisando o actual Art. 48º/1 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos cumpre salientar as diferenças perante o Anteprojecto de Revisão, nomeadamente i) “Quando, num mesmo tribunal, sejam …”; ii) “situações de facto do mesmo tipo, …”; iii) “deve determinar…”. 

  Quanto ao Art. 48º/4 do Anteprojecto de Revisão concluímos que a mesma orientação de apensar num único processo também deve ocorrer quando se trate do conjunto de diferentes tribunais, sendo que se dá primazia ao princípio do impulso processual das partes já que qualquer uma destas pode suscitar a apensação do processo, bem como o juiz de qualquer dos tribunais envolvidos na questão.

  Importa referir que de acordo com o Art. 48º/5 do Anteprojecto de Revisão a aplicação do regime de apensação num só processo a situações de processos em massa em diferentes tribunais, depende de intervenção do Presidente do Supremo Tribunal Administrativo que determina quais os processos que devem ter andamento e quais serão suspensos, esta intervenção ocorre oficiosamente ou mediante proposta dos presidentes dos tribunais envolvidos na questão. A apensação de processos vem prevista no Art. 28º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.

  Em relação ao Art. 48º/6 do Anteprojecto de Revisão estabelece-se que nos processos seleccionados de acordo com o previsto no nº1 é aplicável o previsto para os processos urgentes e no julgamento intervém todos os juízes do tribunal ou da Secção.

  No que respeita ao Art. 48º/7 do Anteprojecto de Revisão prevê-se que, no caso de emissão de pronúncia transitada em julgado no caso seleccionado de acordo com os critérios definidos pelo nº1, nos processos suspensos o autor tem o prazo de trinta dias para tomar uma de várias vias processuais.   A principal novidade consiste no facto de a alínea d) estabelecer que é possível ao autor recorrer da sentença proferida no processo seleccionado se esta não tiver sido objecto de recurso tanto que, se este recurso vier a ser julgado procedente, o autor pode exercer a faculdade de requerer ao tribunal a extensão ao seu caso dos efeitos da sentença proferida deduzindo as pretensões previstas no Art. 176º/3, 4 e 5 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.

  Após a análise das alterações do Anteprojecto de Revisão deve assinalar-se que a questão dos processos em massa exprime a clara necessidade de redução do número de litígios a apreciar pelos tribunais provocando assim uma aceleração na justiça administrativa.

  O mecanismo de agilização processual previsto no Art. 48º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos claramente não vai evitar a propositura de acções no âmbito da jurisdição administrativa, esta é uma solução consagrada no sentido de evitar mal menores na medida em que, perante o número significativo dos processos nos tribunais administrativos é necessário dar uma resposta aos processos em massa.

  Para além da via encontrada para os processos em massa existem outros dois sistemas de agilização que a doutrina considera menos idóneas já que evitam a propositura de acções. Em primeiro lugar, a extensão da sentença prevista no Art. 161º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos para os casos em que, a aplicação de uma certa norma a uma multiplicidade de destinatários, desencadeia contra a mesma entidade um grande número de processos sobre a mesma questão material.

  O problema dos processos em massa sofre um ângulo de apreciação diferente em Espanha em que se discute em que medida seria suficiente que a entidade pública obtivesse uma decisão desfavorável no âmbito de um dos processos contra si instaurados para que fosse possível aplicar uma extensão ultra partem, ou seja, estender a eficácia anulatória ou de reconhecimento de uma determinada situação jurídica aos demais interessados, independentemente de terem recorrido à via processual desde que se encontrassem nas mesmas circunstâncias.

  Neste âmbito estamos perante uma situação de reconhecimento de uma decisão a quem não recorreu a um meio processual para fazer valer as suas pretensões mas que será abrangido pelo efeito da sentença transitada em julgado.

  A extensão dos efeitos de uma decisão depende da circunstância de o tribunal ter julgado procedente uma pretensão perfeitamente idêntica àquela que o interessado teria accionado se tivesse recorrido à via judicial contra a mesma entidade administrativa, sendo imprescindível que tenham sido proferidas três sentenças transitadas em julgado ou estejamos presente uma situação de processos em massa.

  O mecanismo de extensão dos efeitos da sentença exige que o tribunal se pronuncie, determinando que na esfera jurídica do interessado se produzam os mesmos efeitos produzidos na esfera jurídica de outrem e, que essa sentença equivale à que seria obtida se o ente em causa tivesse intentado um processo com aquele âmbito no qual a sentença foi proferida.

 A pronúncia geral de extensão dos efeitos não pode deixar de ser proferida no âmbito de um processo declarativo no qual, o tribunal tem de verificar e reconhecer a pretensão do sujeito, tanto que o processo segue os trâmites do processo de execução de sentenças de anulação de actos administrativos (processo de cariz declarativo).

 Para além da faculdade de puder recorrer à extensão dos efeitos da sentença, o particular cujo processo se encontre suspenso nos termos dos processos em massa pode apresentar ao tribunal o pedido de extensão relativo à sentença proferida no processo seleccionado. Neste pedido, o particular pede a condenação da Administração, citada para contestar, Art. 177º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, sendo que esta faculdade surge como tentativa de amenizar a situação do particular que viu suspensa a tramitação de um processo que tinha desencadeado contra a Administração.

  Em segundo lugar verifica-se outra forma de agilização processual que consiste na tentativa de evitar a propositura de acções e a constituição de fenómenos de processos em massa, previsto no Art. 187º do Código do Processo dos Tribunais Administrativos.

  Este mecanismo espelha um dos problemas mais graves do Contencioso Administrativo, isto é, a tendencial judicialização necessária dos litígios visto que são reduzidos os instrumentos efectivos de resolução extrajudicial de conflitos a cargo de organismos independentes, capazes de evitar que as questões cheguem a tribunal, tanto que estes conflitos podiam ser resolvidos de forma mais célere, sem intervenção do poder judicial.

  Retomando o mecanismo de agilização processual primordial que consiste nos processos em massa, a aplicação do Art. 48º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos é possível mesmo quando estamos perante diferentes tipos de pedidos, sendo exigível apenas a aplicação das mesmas normas a situações de facto idênticas. Neste sentido, a aplicação deste mecanismo permite a dispensa de pagamento da segunda prestação da taxa de justiça, Art. 14º-A f) do RCP.

 O mecanismo de concentração num único processo contempla inúmeras vantagens para a Administração nomeadamente a obtenção de uma decisão uniformizada, através da intervenção de todos os juízes o que potencia a uniformidade pretendida e a desnecessidade de lidar com um número elevado de processos.

  Neste sentido, importa salientar a posição de Vieira de Andrade que entende que a norma do Art. 48ºdo Código do Processo dos Tribunais Administrativos resulta de inúmeras experiências nacionais e internacionais, mediante a verificação de um número elevado de processos suscitados pela entrada em vigor da mesma norma que afectava igualmente um número significativo de pessoas.

  Quanto ao Direito Comparado, importa salientar as diferenças face a outros ordenamentos jurídico administrativos, nomeadamente nos Estados Unidos da América em que as class actions permitem a tutela de interesses individuais homogéneos. Em Itália e em Espanha existe a possibilidade de extensão dos efeitos da sentença a quem se encontre na mesma situação jurídica material. No sistema alemão verificamos a previsão de um processo de escolha com suspensão dos demais com a extensão dos efeitos do caso julgado.

  Por fim, conclui-se que a necessidade de reduzir o número de processos nos tribunais administrativos e ao mesmo tempo a imperiosa obrigação de garantir uma decisão em tempo útil e de forma segura torna evidente que a mudança de paradigma no Contencioso Administrativo deve pautar-se por uma agilização processual cada vez mais acentuada, de forma a permitir em última instância a concretização do princípio da tutela jurisdicional efectiva a que se encontra adstrita a jurisdição administrativa.

  A novidade substancial em matéria dos processos em massa consiste no Art. 48º/1 do Anteprojecto de Revisão em que se prevê a alteração de “pode” no Código de Processo nos Tribunais Administrativos para “deve” no Anteprojecto o que demonstra uma clara imposição automática da concentração num único processo quando estejam reunidas as condições para aplicação do mecanismo, isto significa a passagem de uma margem de discricionariedade conferida no recurso a este mecanismo que foi eliminada por ditâmes processuais considerados essenciais para obter uma decisão em tempo útil.

  Em conclusão, a jurisdição administrativa assume-se como a mais clara manifestação da soberania, tendo a tutela jurisdicional efectiva um papel fundamental no ordenamento jurídico manifestando o direito de acção dos particulares na perspectiva do Estado Social.

  O direito de acção dos particulares contra a Administração encerra um direito fundamental a uma tutela jurisdicional efectiva e tempestiva como prevê a Constituição da República Portuguesa. Para além disso, a tentativa de diminuir os processos decorrentes de litígios no âmbito da jurisdição administrativa não pode deixar de consubstanciar a exigência de que o direito de acção deve ser sempre assegurando com um dever por parte do executivo de dotação orçamental para a administração da justiça como corolário do Estado de Direito e um dever legislativo como forma de permitir a pré ordenação de técnicas processuais que permitam a utilização por parte de autor e réu de todos os instrumentos processuais a fim de obter uma decisão.

As funções do Ministério Público no Contencioso Administrativo

           O comentário que iremos realizar trata-se de uma análise ao papel do Ministério Público no âmbito do contencioso administrativo e tributário. Teremos por isso em observação as funções do Ministério Publico e os problemas suscitados pela sua concretização. Após a abordagem a estes pontos teremos em conta as suas soluções e as alterações efectuadas pela proposta de lei do Código de Processo nos Tribunais Administrativos e no Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais.

            Com o decorrer do tempo o legislador vê necessidade de ir actualizando a legislação, e por isso mesmo, surgem as propostas de lei. Na nossa análise elementar a esta proposta não podemos deixar de verificar que, para além de ser muito mais objectiva, no que toca à intervenção do Ministério Publico em favor da defesa da legalidade democrática também veda alguns caminhos face á representação das partes intervenientes no processo.

            Num primeiro ponto, devemos referir que o Ministério Público segundo o artigo 51.° do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF), tem como funções “representar o Estado, defender a legalidade democrática e promover a realização do interesse público”. Ora neste sentido e, face ao artigo 51.° da  Proposta de Lei que irá modificar alguns dos artigos do ETAF, não vemos nenhuma mudança substancial. No entanto, existem alterações bem visíveis, como as que constam dos artigos: 130º,nº2; 164º,nº1; 176º do CPTA, onde se verifica um ganho de competências a nível da defesa da legalidade democrática.

            Cabe neste momento esclarecer as funções do Ministério Público mostrando uma das áreas sensíveis do sistema em vigor. Primeiramente, o Ministério Público atua enquanto representante do Estado nas acções administrativas em que este seja parte. Em segundo lugar, no âmbito da função da promoção e realização do interesse publico, o Ministério Publico, pode ser autor quando intenta uma acção popular destinado a defender os valores e interesses constitucionalmente protegidos, como indica o artigo 9º, nº2 CPTA. Por último, cabe-lhe a defesa da legalidade democrática, ou seja, neste caso tem legitimidade activa para recorrer das decisões, para requerer a revisão de sentença, sempre ao abrigo da defesa da legalidade democrática. Perante todas estas competências que lhe são atribuídas, cabe saber em caso de sobreposição de funções a qual delas o Ministério Público acorre. A afirmação exige uma interpretação complexa, na medida em que o Ministério Público, defendendo o Estado, pode consequentemente ir contra o interesse público. Por outro lado, ao defender a legalidade, o Ministério Público pode ir contra os interesses do Estado. Obviamente que os interesses podem ser idênticos de ambas as partes, mas pode verificar-se um caso em que existe incompatibilidade de funções e, nesse caso é difícil manter uma visão isenta de ambos os lados.

            Na perspectiva apresentada, defendemos que, ao Ministério Público apenas devia ser incumbida a tarefa de defensor da legalidade democrática, uma vez que o Estado poderia ser representado através de outros mecanismos, como por exemplo advogados contratados. Quanto à promoção e realização do interesse público, este pode ser desenvolvido através de outros meios que competem em grande parte à administração, nos termos do artigo 266º da Constituição da República Portuguesa (CRP).

            Uma das críticas que podem ser apontada há nossa reflexão é que neste caso o Ministério Público acabaria por ser o “Tribunal Constitucional” do Contencioso Administrativo. Porém não podemos estar de acordo, uma vez que o Ministério Público não se trata de um órgão de soberania e,além disso não lhe caberá a ele a decisão final, uma vez que apenas alertará para possíveis questões de ilegalidade.

            Por último, devemos chamar a atenção para a proposta de lei que pretende reformar alguns pontos desta matéria. Cabe assim dizer que, apesar das alterações feitas aos artigos 55º, nº1, alínea b); 68º, nº1, alínea b); 73º, nº1; 130º, nº2 e 164º, nº1 do CPTA, ao Ministério foram conferidos mais deveres no sentido da defesa da legalidade democrática, procurando não só uma maior facilitação na participação deste nos processos, como uma maior intervenção em áreas como a suspensão da eficácia das normas; a petição de execução de sentença, entre outras. No entanto, o Ministério Público, continua a ter as demais funções que já lhe eram atribuídas, tendo havido uma breve limitação das suas funções em áreas como a legitimidade de impugnação do ato administrativo, entre outras.

            Em suma, podemos observar que a proposta é inovadora quanto aos pontos que acabamos de referir, mas a nosso ver peca por não considerar o problema da sobreposição de funções e não limitar definitivamente as funções que lhe são atribuídas. Segundo as palavras do Juiz Conselheiro do Supremo Tribunal de Justiça, “Num Estado de Direito não são só preciso juízes independentes. É também preciso quem leve aos juízes, também com independência, tudo o que eles devem julgar”.

Bibliografia

ALMEIDA, Mário Aroso de; “Manual de Processo Administrativo”, Almedina, 2013

SILVA, Vasco Pereira da; “O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise: Ensaio sobre as acção no novo processo administrativo”, Almedina, 2009

ANDRADE, José Carlos Vieira de, “A Justiça Administrativa”, Almedina, 2007

Vânia Anselmo aluna nº 22125  

4º ano Subturma 9

Jurisdição Administrativa

Com a Constituição Portuguesa, 1976, passou a existir uma categoria diferenciada de tribunais administrativos como podemos observar no Artigo n.º 209º, n.º 1 alínea b) da Constituição da República Portuguesa.

Os Tribunais Administrativos tem competência para as matérias provenientes das relações jurídico-administrativas, tal como acontece no contencioso de actos administrativos, no contencioso de contra-ordenações e no contencioso de valores de indemnizações. Todavia, os tribunais administrativos não tem jurisdição exclusiva nestas matérias, uma vez que, a lei concede aos tribunais judiciais a competência de resolver também litígios jurídico-administrativas.

O Tribunal Constitucional tem compreendido, através da sua jurisprudência, que a Constituição da República Portuguesa não determina uma reserva material absoluta, por essa mesma razão, nada impede que os tribunais judiciais se prenunciem em matéria administrativa ou fiscal. Ou seja, o facto de existir no sistema jurídico português um modelo típico e de um núcleo próprio de jurisdição administrativa e fiscal não impede por si uma certa liberdade de conformação do legislador, quer por questões de caris prático quer em questões de fronteiro entre direito público e o direito privado.

Por outro lado, o Órgãos da Jurisdição Administrativa:

Os tribunais administrativos estão organizados em 3 instâncias:

I- Tribunais Administrativos de Circulo;

II- Tribunais Administrativos Centrais Norte e Sul;

III- Supremo Tribunal Administrativo.

Com a reforma Administrativa de 2002 os tribunais administrativos deixaram de ser, como anteriormente, todos tribunais de primeira instância. Ou seja, os Tribunais de círculo, passaram a ter competências de tribunais de primeira instância, artigo.º 44º, n.º1 do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, os Tribunais Centrais Administrativos de segunda instância e o Supremo Tribunal Administrativo de última instância.

Por outro lado, o artigo n.º 4º, nº 1 do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais identifica quais são os litígios que o legislador subjugou à jurisdição administrativa, ou seja, fiscalizar a legalidade ou verificar a invalidade das alíneas b), c) e d); Promover a prevenção, a cessação ou a perseguição judicial de infracções, artigo n.º 4º, nº 1 alínea l); Executar as sentenças proferidas na alínea n, do mesmo artigo); Tutelar os direitos fundamentais, na alínea a); Responsabilidade civil, alíneas g), h) e i); Questões relativas às alíneas e) e f); Referir os sujeitos das relações jurídicas, alínea j).Todavia a tutela de direitos fundamentais reconduz-se a comportamentos jurídico-públicos que os ponham em causa, ou seja as normas ou actos administrativos, os contratos que sejam objecto de fiscalização o e de verificação de legalidade, por terem sido feitos tendo por base o direito administrativo. Por outro lado,  a jurisdição administrativa tem  competência para apreciar as questões emergentes de responsabilidade civil, que surjam de actos de funções politica, legislativa e jurisdicional.

Por outro lado, fora do artigo n.º 4º, n.º2 e 3 do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, ficam os actos praticados no exercício da função politica e legislativa; os actos relativos a inquéritos e instruções criminais, assim como relativos ao exercício da acção penal; e ainda são excluídos também da jurisdição administrativa a apreciação de decisões jurisdicionais proferidas por tribunais que não estão integrados na jurisdição administrativa e fiscal, as acções de responsabilidade por erro judiciário cometido por tribunais de outras jurisdições, a fiscalização actos materialmente exercidos pelo Presidente do Supremo Tribunal de Justiça, e também fica excluída a fiscalização dos actos materialmente administrativos praticados pelo Conselho Superior de Magistratura e respectivo Presidente.

Todavía importante, o art.º 4º, n.º 3, alínea d) do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, excluí da jurisdição administrativa a apreciação de litígios emergentes de contratos individuais de trabalho que não confiram a qualidade de agente administrativo, e ainda que uma das partes seja uma pessoa colectiva de direito público.

Também excluída está a competência de fixar indemnização devida por expropriação por utilidade pública.

De algum melindre, a matéria contratual conforme o disposto no art.º 4º, nº1, alíneas b), e) e f) do ETAF, cabe agora analisar (atendendo à resolução de caso prático na aula prática). O legislador colocou a competência da jurisdição administrativa para o contencioso contratual, num de três pressupostos:

- na lei, com a existência de imposição legal determinando a aplicação ao contrato de um procedimento pré-contratual ou de regime substantivo, ambos regulados por normas de direito público;

- na vontade das partes, que escolhem, com base na lei, para celebração do contrato de um procedimento pré-contratual, seja regulado por normas de direito público ou o contrato seja submetido a regime substantivo de natureza de direito público;

- e finalmente nas ligações entre a actividade contratual e a actividade unilateral da Administração Pública – no caso do contrato ter assentado em acto administrativo inválido, ou no caso do contrato ter sido celebrado para desempenhar funções que caberiam a um acto administrativo.

Em suma, nos casos de um dos outorgantes ser uma entidade pública, o contencioso do contrato pertencerá à jurisdição administrativa, visto encontrar-se sujeito, ou pelo regime substantivo ou pelo procedimento, a regras jurídico-públicas. E na posição da regência, Vasco Pereira da Silva, a fórmula usada para proceder à delimitação da jurisdição administrativa permite a qualificação como administrativos, para efeito de contencioso administrativo, de todos os contratos correspondentes ao exercício da função administrativa.

João Fernando Simas n.º 18189. Suturma9