Rafaela Pimenta, nº21994

Responsabilidade (extra)contratual dos concessionários de autoestrada

 Não há unanimidade na doutrina quanto à questão da qualificação da responsabilidade civil do concessionário por acidentes ocorridos por causa externa à condução automóvel. A jurisprudência tem adoptado soluções que oscilam entre a responsabilidade contratual e a responsabilidade extracontratual.

É já antiga esta querela que vem divindindo tanto doutrina como jurisprudência. A questão da qualificação jurídica da responsabilidade do concessionário por acidentes ocorridos em autoestrada não era indiferente à solução dos casos concretos, tendo grande relevância, sobretudo no que dizia respeito à determinação do critério de repartição do ónus da prova.

Uma das formas, então, susceptíveis de enquadrar a responsabilidade dos concessionários por acidentes ocorridos em autoestradas compreende-a enquanto radicada na celebração de um contrato entre estes e os utentes. Assim, a responsabilidade decorreria da violação dos deveres que desse contrato fluem para aquelas.

Neste sentido decidiu o STJ no ac. De 17 de Fevereiro de 2000. Tentando dar resposta à insatisfação que até aí se fazia sentir com a aplicação do regime extracontratual, que era bastante penoso para o particular, na medida em que era a este quem incumbia o ónus de provar a culpa do concessionário, este acórdão vem dar um passo no sentido da protecção contratual do utente, considerando que, com a portagem, haveria lugar à celebração de um contrato inominado, pelo qual o automobilista, através do pagamento de uma quantia, acederia à utilização da via em condições de comodidade e segurança. 

No encontro da tese contratualista, surgiu ainda um outro entendimento, desta feita, em relação ao contrato de concessão. Assim, entendia-se que do contrato público de concessão resultaria um verdadeiro contrato a favor de terceiro, pelo qual o promitente (concessionário) se obrigaria face ao promissário (Estado) a facultar aos interessados a utilização da autoestrada com segurança e comodidade. Entendeu-se da mesma forma que o contrato de concessão seria um contrato dotado de eficácia de protecção em relação a terceiros (os utentes).

Aceitando-se uma destas vias, a grande consequência que daqui se retiraria seria a possibilidade de os terceiros lesados se fazerem prevalecer da presunção de culpa estabelecida no artº 799°/1 CC. Desta forma, não ficaria a cargo do automobilista a demonstração de que agira sem culpa, mas sim ao concessionário a prova do cumprimento das obrigações contratuais e dos deveres gerais de protecção.

Contudo,  não foram poucas as críticas tecidas pela doutrina a esta perspectiva contratualista da responsabilidade das concessionárias. 

Carneiro de Frada foi um dos muitos autores que se insurgiu contra o cabimento desta tese.

Quanto à tese do contrato inominado, o autor acusa-a de ser inadmissível, na medida em que não existe um verdadeiro contrato, já que este implica, desde logo, a presença de declarações negociais que o constituam, para além de que se exige, no âmbito da autonomia privada, a existência de consciência e vontade, por parte dos intervenientes, de celebrar um negócio jurídico. Sendo que, consequentemente, este contrato inominado, nas palavras do autor, não passa de uma mera ficção. 

Também a tese do contrato a favor de terceiro não encontraria qualquer sustento diante do disposto no artº 443° CC. Se a concessão tivesse por base um contrato a favor de terceiro, estar-se-ia a atribuir de forma directa aos utentes (terceiros) um verdadeiro direito subjectivo. Contudo, essa atribuição estaria dependente da verificação de uma vontade nesse sentido, dos intervenientes na relação-fonte (i.é da Administração pública e do concessionário). No entanto, conforme considera o autor, não há um fundamento que permita dar por ocorrida essa vontade de vinculação nesses termos por parte das partes. Assim, nada autoriza o entendimento de que o Estado (concedente) tenha querido atribuir aos terceiros (utilizadores da via) uma posição autónoma da dele, susceptível de ser por eles exercida contra o concessionário.

Na mesma orientação aponta Carlos Cadilha, que considera, por identidade de razão, que também não tem qualquer sentido caracterizar o contrato de concessão como sendo um contrato com eficácia protectiva em relação a terceiros. A utilização desta qualificação implicaria que a relação contratual estabelecida entre o concedente e o concessionário (relação obrigacional primária) se tornasse extensiva a terceiros (relação obrigacional secundária), não já em relação aos deveres primários de prestação, mas a deveres de cuidado e de protecção, que os habilitaria a exigir uma indemnização no caso de inexecução do contrato. 

Como explica Sinde Monteiro (percursor da tese contratualista), a inclusão dos utentes no âmbito de protecção do contrato de concessão é a circunstância de o concedente, ao impôr certos padrões de qualidade e segurança na conservação e exploração das autoestradas, pretender defender os interesses daqueles que vão sofrer as consequências da boa ou defeituosa execução das prestações contratuais.

Carlos Cadilha opõe-se a esta visão, invocando desde logo, a preterição do princípio da relatividade dos contratos (uma vez que se estenderiam os efeitos de uma relação negocial a sujeitos que a ela são estranhos). O autor vai mais longe, dizendo que, se tal esquema pode encontrar alguma justificação no âmbito dos contratos privados, já não tem qualquer cabimento no que concerne aos contratos públicos, que, pela sua própria natureza, visam justamente satisfazer os interesses gerais da comunidade. Assim, a protecção dos utentes não operaria por via contratual, mas antes por efeito da aplicação de um princípio de boa administração.

Contra esta perspectiva, insurge-se Alexandra Leitão. Em sentido oposto ao que postula Carlos Cadilha, a autora considera que deve ser superado o princípio da eficácia inter partes precisamente no âmbito dos contratos da Administração pública, na medida em que, ao contrário do que ocorre nos contratos privados, a produção de efeitos na esfera jurídica de terceiros é demasiado relevante e evidente. A autora diz, inclusivamente, que as concessões de serviço público constituem o exemplo por excelência para a aplicação deste conceito de relação jurídica multilateral.

Parece-nos que, sobretudo antes de 2007, seria bastante pertinente propugnar a natureza contratual da responsabilidade civil dos concessionários por acidentes ocorridos por causas externas à condução, na mediada em que, só desta forma seria facultada aos particulares a possibilidade de se fazerem prevalecer da presunção de culpa do artº 799° do CC, incumbindo ao concessionário a demonstração da ausência de culpa, i.é, a demonstração de que procedeu com a diligência devida, caso contrário, sendo a responsabilidade extracontratual, caberia ao particular provar, não apenas a ilicitude (i.é, incumprimento dos deveres legais de protecção de terceiros), como a existência de culpa, regime este bem mais penososo para os interessados.

Contudo, com a entrada em vigor da L24/2007, esbateu-se de alguma forma a relevância desta querela.

Sem tomar posição acerca da qualificação jurídica da responsabilidade civil do concessionário, esta lei veio instituir um regime específico relativamente ao funcionamento do ónus da prova, estabelecendo no seu artº 12° um regime probatório especial que prevê que é da incumbência da concessionária o ónus da prova do cumprimento das suas obrigações de segurança, caso contrário, caber-lhe-á a obrigação de indemnizar. 

Esta presunção iuris tantum veio reforçar, de forma clara, a posição dos utentes, que passam a estar livres do ónus de provar a culpa do concessionário, cabendo a esta a demonstração de que não houve incumprimento causal de quaisquer obrigações de segurança.

Todavia, após a entrada em vigor desta lei, têm sido vários os entendimentos dados à amplitude desta presunção, havendo situações em que a amplitude dada é de tal ordem, que acaba por redundar numa "prova diabólica" para os concessionários, na medida em que é exigida a verificação de um grau de diligência tão alto, que se torna impossível àqueles o afastamento da culpa  — veja-se, por exemplo, o caso do acórdão do STJ de 14 de Março de 2013 (P. 201/06.8TBFAL.E1.S1), em que esteve em causa um acidente rodoviário provocado pelo atravessamento de uma ave e o tribunal considerou que as "diligências de pendor genérico" prestadas pela concessionária não seriam suficientes para a elisão da culpa, acabando por obrigá-la ao pagamento de uma indemnização.

Parece-nos que se é bastante pertinente a existência de uma presunção de culpa em benefício dos particulares utentes das vias, uma vez que, retirando-lhes o encargo de demonstrar a a existência de culpa do concessionário, reforça amplamente a possibilidade de tutela das suas pretensões. Contudo, já não nos parece correcto que esse mesmo reforço seja feito à custa de um amplo agravamento da posição dos concessionários, que ficam onerados com o afastamento de uma presunção "quase inilidível", uma vez que lhes é exigida a verificação de um grau de diligência "próximo do infinito", o que não deve, de todo, ser admissível.

Bibliografia:

ALEXANDRA LEITÃO, "A protecção judicial dos terceiros nos contratos da administração pública";

CARLOS CADILHA, "Responsabilidade civil dos concessionários", in cadernos de justiça administrativa;

JOÃO MIRANDA, "A repartição do ónus da prova nas acções de responsabilidade civil por acidentes de viação em autoestradas concessionadas", in cadernos de justiça administrativa;

Rafaela Pimenta, nº21994