A responsabilidade civil extracontratual pública no contencioso administrativo

Visão geral

A questão da responsabilidade civil extracontratual pública está intimamente ligada à construção do contencioso administrativo, na medida em que a responsabilidade civil das entidades públicas constitui uma das bases da ideia de Estado de Direito, o que no caso português é evidente a partir do disposto no artigo 22º da Constituição da República Portuguesa (doravante CRP), no que diz respeito à proteção dos direitos fundamentais. O próprio direito à indemnização no caso de responsabilidade civil das entidades públicas constitui um direito fundamental com base nos artigos 16º e 17º da CRP, o que apesar do atraso face à grande Reforma do contencioso administrativo em 2004, apenas passou a constar de lei ordinária, em 2007, nomeadamente com a entrada em vigor da Lei 67/2007, de 31 de Dezembro, embora se discuta que a referida lei não solucionou os problemas pendentes, criando um regime que não é coerente entre a “letra e o espirito" da Reforma do contencioso Administrativo.

Até à Reforma Administrativa de 2004 a responsabilidade civil da Administração era apreciada nos tribunais judiciais quando partisse de atos de gestão privada, e pelos tribunais administrativos quando estivesse ligada a atos de gestão pública. Do que foi dito fica patente a fragmentação que operava nesta matéria, o que, no que diz respeito à tutela dos direitos dos particulares, suscitava dificuldades. Isto porque, não é fácil distinguir as atuações informais e técnicas assim como as operações materiais da Administração pública tendo por base a ideia de gestão privada ou de gestão pública.

Numa fase inicial a jurisprudência para distinguir entre gestão privada e gestão pública recorria a uma ideia de relações de “ambiente de Direito Público”, em vez de partir de um critério lógico, o que obviamente suscitava frequentes dúvidas quanto ao direito aplicável e quanto ao Tribunal competente, provocando conflitos de jurisdição, que em consequência davam azo a morosidade do sistema e em muitos casos a denegação de justiça, constituindo uma flagrante violação do direito fundamental à proteção plena e efetiva do direito dos particulares.

Com a reforma administrativa passou a consagrar-se um regime único, contudo, ainda prevaleceram dificuldades até à entrada em vigor da já referida Lei 67/2007, em 2007.

Como é sabido, o artigo 212º/3 da CRP define a competência dos tribunais administrativos e fiscais para dirimir os litigios emergentes das relações juridicas administrativas e fiscais que depois é desenvolvido pelo Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (doravante ETAF)  no artigo 1º/1 que consagra uma cláusula geral, depois desenvolvido pelo elenco exemplificativo previsto no artigo 4º, alíneas g), h), e i) do ETAF. O que se pode concluir de tal opção por parte do legislador é a inequívoca vontade de criar um regime de unidade jurisdicional. Acabando finalmente com, por um lado, a distinção entre gestão privada e entre gestão pública, e por outro lado, a competência para aferir da responsabilidade civil das entidades públicas fica exclusivamente “nas mãos” dos tribunais administrativos.

Referência processual - da competência

Passando agora à análise do regime vigente, nos termos do artigo 4/1/g) do ETAF, compete aos tribunais administrativos dirimir os conflitos em que haja lugar a responsabilidade civil extracontratual das pessoas coletivas de direito público, incluindo a resultante do exercício da função jurisdicional e da função legislativa indiferentemente do órgão e do poder em que ele se encontra inserido. Daqui parece surgir uma espécie de segunda cláusula geral.

Quanto ao artigo 4º/1/h), do ETAF, este confere à jurisdição administrativa a competência para apreciar das relações materiais controvertidas de responsabilidade civil extracontratual dos titulares de órgãos, funcionários, agentes e demais servidores públicos.

E por último, a jurisdição administrativa é ainda competente, nos termos o artigo 4º/1/i) do ETAF para o julgamento de litígios da responsabilidade civil extracontratual dos sujeitos privados, aos quais seja aplicável o regime específico da responsabilidade do Estado e demais pessoas coletivas de direito público.

 Da ação de responsabilidade civil extracontratual

Ação administrativa comum

A responsabilidade civil extracontratual pública, regra geral, é susceptivel de ser suscitada através da ação administrativa comum – artigo 37º/2/f) a titulo exemplificativo - do Código sobre o Procedimento nos Tribunais Administrativos (doravante CPTA), em que estamos perante um pedido de natureza condenatória, que, como já vimos anteriormente, tanto pode ser direcionado para pessoas coletivas de direito público, como para particulares que atuem ou realizem tarefas em nome de pessoas coletivas públicas, e dos particulares que colaboram com a Administração, por exemplo, ao abrigo de um contrato de concessão. Incluindo-se ainda a possibilidade de haver direito de regresso do Estado contra os seus agentes, por força do disposto no artigo 6º/1 da Lei 67/2007.

Temos ainda, nos termos do artigo 37/2/g) os pedidos de condenação ao pagamento de indemnizações, decorrentes da imposição de sacrifícios por razões de interesse público – em que estão em causa situações de responsabilidade por atos lícitos ou pelo sacrifício – artigo 16º da Lei 67/2007.

E por fim, a possibilidade de formular pedidos de condenação da Administração à adoção das condutas necessárias ao  restabelecimento de direitos ou interesses violados, que se destina a obter a condenação da Administração em atuações técnicas, informais e operações materiais necessárias para a reparação e restituição de posições subjetivas lesadas, ou seja, visa-se uma reconstituição natural (vide artigo 3º/1 e 2 da Lei 67/2007).

Há ainda que se atender à situação excecional prevista no artigo 38º do CPTA, que põe em causa o entendimento do “caso decidido”, consagrando apenas os efeitos processuais da inimpugnabilidade que não possui qualquer eficácia convalidatória das atuações administrativas ilegais. O que se pode concluir desta norma, é que ela opera uma autonomização entre o pedido indemnizatório e outro pedido que seja formulado, designadamente de declaração de nulidade de um ato ou regulamento administrativo.

No que concerne aos pressupostos, e começando pela análise da legitimidade, nos termos do artigo 52º/3 da CRP é admitida a legitimidade ativa para apresentar pedidos de indemnização dos lesados no âmbito da ação popular, quando tenham sido ofendidos determinados valores comunitários, aferindo-se a legitimidade ativa, quando estamos perante uma ação com vista à defesa de interesses próprios, e perante a falta de regra especial, nos termos do artigo 9º do CPTA.

O apuramento da legitimidade passiva depende do pedido: pertence ao Estado quando esteja em causa o exercício da função legislativa ou jurisdicional; pertence às pessoas coletivas de direito público a que pertençam os órgãos administrativos, quando esteja em causa a sua responsabilidade exclusiva; e por fim, às pessoas coletivas e aos titulares dos respetivos órgãos ou agentes, quando haja responsabilidade solidária – artigo 10º do CPTA.

A ação pode ser proposta a todo o tempo – artigo 41º/1 o CPTA, salvo disposição legal especial em contrário. Sendo que o particular pode ter de observar o prazo previsto na lei substantiva por efeito da prescrição do respetivo direito de indemnização, que, nos termos do artigo 498º, do Código Civil, por força da remissão no artigo 5º da Lei 67/2007 do Código Civil, acontece no prazo de 3 anos a contar do conhecimento pelo lesado desse direito. Prazo que é interrompido caso haja impugnação do ato lesivo – artigo 41º/3.

Ação administrativa especial

  

Verificando-se uma situação de cumulação com um o pedido de anulação ou de condenação à prática do ato devido, o meio processual adequado é a ação administrativa especial, nos termos do artigo 47º do CPTA, em que se permite que apenas num processo seja discutida a relação material controvertida na sua globalidade, ficando sujeitas ao prazo previsto para o pedido principal. E em termos de legitimidade, opera, quanto à ativa a regra geral do artigo 9º e ainda as regras especiais previstas no artigo 55º e 68º, todos do CPTA, e quanto à passiva a prevista no artigo 10º.

Disposições comuns

Prevê-se a situação de distribuição de responsabilidade por força da culpa do lesado, figura prevista no artigo 4º da Lei 67/2007, segundo o qual o particular pode ver o seu direito à indemnização reduzido ou eliminado por concorrência de culpas, na medida em que a produção ou o agravamento dos danos seja imputável a negligência processual do particular, “por não ter utilizado a via processual adequada à eliminação do ato jurídico lesivo”.

O valor da causa é definido nos termos do artigo 32º/1 do CPTA.

As ações relativas à responsabilidade civil extracontratual do Estado são julgadas pelos Tribunais Administrativos de Circulo, e eventualmente por tribunais arbitrais – artigo 180º/1/b) do CPTA.    

Bibliografia:

ALMEIDA, Mário Aroso de, Manual de Procedimento Administrativo, 2013, Almedina, Reimpressão;

ANDRADE, José Carlos Vieira de, A Justiça Administrativa (Lições), 2011, Almedina, 11ª edição.

SILVA,Vasco Pereira da; "O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise", Almedina, 2009

Pedro Silva, nº21038