O Contencioso Pré-Contratual Urgente

O Código de Processo do Tribunal Administrativo trata da figura dos processos urgentes, distinguindo-os nas categorias de impugnações urgentes e intimações, tratadas nos artigos 97º e ss. do CPTA. A ideia para este fundamento sustenta-se na certeza de que há questões que devem tratadas quanto ao seu mérito. Os meios urgentes consubstanciam um conjunto de meios processuais destinados à protecção de situações jurídicas subjectivas. Ora, esta figura vem inserida na categoria da impugnação urgente que, para além de muitas razões, a principal funda-se na verificação da legalidade de pronúncias da Administração Pública.

Previsto nos arts. 100º e ss. do CPTA, o contencioso pré-contratual inclui a impugnação de quatro tipos contratuais, sendo eles a empreitada, a concessão de obras públicas, a prestação de serviços e o fornecimento de bens. A previsão de um processo autónomo e urgente resulta da necessidade de assegurar duas ordens de interesses que tanto promovem a transparência e a concorrência, como o inicio rápido da execução dos contratos e a respectiva estabilidade depois de serem celebrados, protegendo os interesses públicos em causa e os dos contratantes.

Este meio deve ser utilizado quando esteja em causa a ilegalidade de quaisquer decisões administrativas relativas à formação dos contratos referidos. Transversalmente, podem ser impugnados todos os actos administrativos relativos à formação dos contratos - embora apenas quanto às invalidades deste que derivem de invalidades do procedimento pré-contratual -, assim como os actos equiparados de entidades privadas. Além disso, não é infundada a impugnação de documentos contratuais normativos, designadamente com assento na ilegalidade das especificações técnicas, económicas ou financeiras.

O regime do contencioso pré-contratual urgente apresenta-se como uma continuidade do regime especial do Decreto-Lei n.º 134/98, de 15 de Maio, para determinados contratos, em aplicação da Directiva n.º 89/665/CEE, conhecida pela designação Directiva-Recursos, alargado aos contratos de concessão de obras públicas.

O artigo 100.º, n.º1 do CPTA, no que respeita à impugnação dos contratos enunciados, remete esta figura para o regime da acção administrativa especial em matéria de pressupostos processuais. Mas, embora se caracterizar pela semelhança com a acção administrativa especial, possui uma tramitação única, acelerada e com um prazo de propositura da acção mais curto.

   Este processo é uma forma de processo autónoma que sustenta a necessidade de assegurar, simultaneamente, duas ordens de interesses - pública e privada. Ou seja, tanto se destina a promover a transparência e a concorrência, através de uma protecção adequada dos interesses dos candidatos à celebração de contratos com as entidades públicas, como garantir a estabilidade dos contratos da Administração, após a sua celebração, atribuindo protecção aos interesses públicos substanciais em causa e aos interesses dos contratantes.

Este meio não é válido para todos os contratos, cingindo-se aos contratos abrangidos pelas directivas europeias. Esta disposição transparece a inadequação para a aplicação da generalidade dos contratos, alegando-se que, em defesa da própria urgência, é legitimo cingir as situações da mesma, fundamentalmente porque nas acções relativas aos procedimentos dos restantes contratos a decisão antecipada do fundo da causa está inserida no contexto do respectivo processo cautelar. Ou seja, o que é referenciado é a possibilidade de transformação de uma medida judicial noutra distinta, neste caso concreto, do processo cautelar em processo principal, nos termos do art. 132.º, n.º 7 do CPTA, quando é exteriorizada e demonstrada a ilegalidade das especificações contidas nos documentos do concurso.

Objectivamente, a utilização deste meio reporta-se a decisões administrativas relativas à formação dos contratos previstos no art. 100.º, n.º 1 do CPTA. Assim, e como possível consequência, a impugnação de todos os actos administrativos relativos à formação desses mesmos contratos, assim como de actos equiparados de entidades privadas, pode ser realizada. Esta equiparação encontra-se prevista, expressamente, para os actos de sujeitos privados praticados no âmbito de procedimentos pré-contratuais de direito publica, conforme dispõe o art. 100.º, n.º 3 do CPTA em conjugação com o art.4.º, n.º 1 do ETAF.  Para além do mais, é o meio adequado para a impugnação directa de documentos contratuais normativos, que incluem, como previsto no art. 100.º, n.º 2 do CPTA, o programa de concurso ou o caderno de encargos, por exemplo. Ao proceder-se à celebração do contrato, seja qual for o objecto do processo, este pode ser estendido à impugnação do próprio contrato, nos termos do artigo 102.º, n.º 4 do CPTA.

Outra questão prática de relevância, atinge a possibilidade, ou não, de num processo de contencioso pré-contratual poder obter-se uma condenação à prática de acto devido, nos termos do art. 66º do CPTA. Quanto à aplicação por via da remissão feita pelo art. 100.º, n.º1 do CPTA, a lei nada diz expressamente, pelo que essa remissão não abrange o art. 47.º do CPTA, que permite a cumulação de pedidos de anulação com pedidos de condenação de restituição, entre outros.

Na vertente substancial, Vieira de Andrade, refere-se a uma permissão “no espírito do direito reformado” pela abertura processual em favor da tutela judicial efectiva e, designadamente, da cumulação de pedidos, tal como na “justiça do sistema”, que prefere a condenação nos casos de impugnação de actos negativos. Para o autor, não podem contrapor-se obstáculos processuais decisivos, na medida em que a cumulação remete para a acção administrativa especial, com as devidas adaptações. Mas, apesar de tudo, a lei refere-se apenas à impugnação de actos ou documentos, distinguindo, claramente, as impugnações urgentes das intimações, que têm carácter condenatório.

Numa breve menção aos restantes pressupostos aplicam-se, por força do artigo 11.º, n.º1 do CPTA as regras relativas à impugnação de actos. Destacam-se as relativas à legitimidade (artigo 55.º do CPTA) e à prossecução da acção pelo Ministério Público (artigo 62.º do CPTA).

Quanto a questões de prazos, os processos devem ser intentados no prazo de um mês, contados a partir da notificação dos interessados ou, não havendo lugar a esta, do conhecimento do acto, nos termos do art. 101.º do CPTA (contrariamente ao que sucede no artigo 58.º, onde o CPTA não estabelece qualquer diferenciação de prazos no domínio das acções do contencioso pré-contratual urgente. O Ministério Público não beneficia, assim, de um prazo específico de maior duração, estando também sujeito ao prazo do artigo 101.º do CPTA. O procedimento não é suspenso com a propositura da acção, podendo ser interposta a providência cautelar do art. 132.º do CPTA. Havendo lugar a impugnações administrativas o prazo suspende-se, recomeçando a contagem a partir da decisão sobre essa impugnação ou do termo do prazo legal respectivo, sem prejuízo de o interessado propor, entretanto, a acção principal ou solicitar providencias cautelares, nos termos nos números 4 e 5 do art. 59º do CPTA. Caso a impugnação do acto for necessária, suspende a eficácia do acto.

Finalizando, o processo urgente de contencioso pré-contratual representa uma forma processual, cujo principal objectivo prende-se com a redução da duração na resolução dos litígios, permitindo-se, de certa forma, que haja uma flexibilidade dos tribunais. Contudo, nem todo o seu regime é pacifico. Em discussão entram matérias quanto ao alargamento do meio processual a outras figuras contratuais para além das impostas pelas directivas europeias, bem como a questão dos prazos para a impugnação de actos nulos.

Bibliografia

- Almeida, Mário Aroso de, "Manual de Processo Administrativo", Almedina, 2010;

- Amaral, Diogo Freitas do, e Almeida, Mário Aroso de, "Grandes Linhas da Reforma do Contencioso Administrativo", 3ª Edição, Almedina, 2004;

  

Ana Filipa Costa, n.º 21460