I. A reforma do processo administrativo, desencadeada pelo Governo Constitucional actualmente em funções, com a apresentação do Anteprojecto de revisão do C.P.T.A., expõe, como proposta cimeira, a eliminação do modelo bipolar de acções principais (declarativas) e a sua consequente redução a uma única forma de processo/acção, a acção administrativa, tal como aconteceu com a recente reforma do processo civil quanto ao processo declarativo.
Tal proposta representa uma mudança paradigmática ao nível do contencioso administrativo, e mostra, de modo evidente, a clara aproximação que o legislador procura fazer entre o processo administrativo e o processo civil, onde, desde 1 de Setembro de 2013, apenas existe uma única forma de processo.
Como assinala a Professora DINAMENE DE FREITAS[1], a entrada em vigor do novo Código de Processo Civil provocou, ainda que por remissão por força da remissão constante quer do artigo 1.º quer do n.º 1 do artigo 35.º do CPTA, uma reforma real do contencioso administrativo com destaque para as acções administrativas comuns, sendo que “neste momento em que se discute a revisão do CPTA, o regime do contencioso administrativo já se encontra alterado não só por força da receção do CPC, no tocante às ações administrativas comuns, mas também por via da aplicação subsidiária aos demais meios processuais”[2].
Neste sentido, assinala-se, desde já, que a unificação das formas de processo administrativo, a ser aprovada, terá grandes consequências práticas, ao nível da tramitação processual, pelo que cumpre analisar o presente tema com correcção, actualidade e objectividade. É o que se procurará fazer neste post.
II. Como se sabe, o conceito de forma de processo (declarativo) desenvolve-se a partir do princípio da tipicidade legal das formas de processo, entendendo-se como forma de processo o conjunto ordenado de actos e formalidades que devem ser observados na propositura e desenvolvimento da acção em tribunal.
Seguindo o entendimento do Senhor Professor MÁRIO AROSO DE ALMEIDA[3], a existência de diferentes formas de processo deve-se a uma opção legislativa baseada na ideia de que os processos não devem ter todos a mesma tramitação, dadas as especificidades de cada tipo de pretensão, o que conduz à existência de diferentes formas de processo. É deste raciocínio que resultam as quatro formas de processo de âmbito circunscrito que o CPTA qualifica como urgentes e as duas formas de processo que, por contraposição, se podem qualificar como não-urgentes e de amplo espectro de aplicação, e que o Código designa como acção administrativa comum e como acção administrativa especial.
Ora, é precisamente dentro dos processos não urgentes que encontramos a consagração de um método bipolar/dualista, e que será objecto de análise infra.
III. O modelo dualista foi sobretudo defendido pelo Senhor Professor SÉRVULO CORREIA[4], em nome da diversa natureza das relações jurídicas administrativas que, no entendimento deste Mestre, se identificam nos contenciosos administrativos “por natureza” (no objecto da acção administrativa especial, em que se impugnam actos e regulamentos) e “por atribuição” (no objecto da acção administrativa comum, pois caberia nesta tudo o que não estivesse expressamente estabelecido em regulação especial, ou seja, todas as ações que não respeitem à forma de atuação administrativa e, consequentemente, à forma de processo da acção administrativa especial), sendo que optar por uma solução unitária seria inconveniente, uma vez que, enquanto o processo civil rege relações paritárias, permitindo, por isso, fundamentar um modelo único, o mesmo não ocorre no contencioso administrativo, onde, fruto das especificidades das relações jurídico-administrativas se reclama um quadro processual específico assente em dois tipos de acção: administrativa comum e administrativa especial.
Neste âmbito, nos termos do artigo 37.º, n.º 1 CPTA, a forma da acção administrativa comum é aplicável a todos os litígios sujeitos à jurisdição admnistrativa relativamente aos quais não esteja expressamente estabelecida uma regulação especial, pelo Código ou legislação avulsa, nomeadamente uma acção administrativa especial ou um processo urgente. Portanto, a acção administrativa comum assume carácter residual/subsidário. Por sua vez, seguem a forma da acção administrativa especial os processos relativos a pretensões emergentes da prática ou da omissão de actos administrativos ou de disposições normativas de direito administrativo (artigo 46.º, n.º 1 CPTA), i.e., actos e regulamentos administrativos. Este tipo de acção acaba por corresponder ao núcleo tradicional do contencioso administrativo, admitindo vários pedidos (artigo 46.º, n.º 2 CPTA), cada um deles com aspectos específicos quanto ao regime processual.
Daqui resultam, em consequência, diferentes regras de tramitação processual, com requisitos próprios para a ação administrativa especial (e, dentro desta, distintos entre os meios contenciosos de impugnação de atos, condenação à prática de atos e impugnação de regulamentos), os quais não existirão na ação administrativa comum, que se rege essencialmente pelos termos do processo civil declarativo. Diferentes serão, também, os prazos processuais aplicáveis (artigo 41.º, para a ação administrativa comum vs. artigos 58.º, 69.º e 74.º para a ação administrativa especial, todos do CPTA).
Deste modo, a diferença entre as duas formas de processo depende de estar, ou não, em causa a prática ou a omissão de manifestações de poder público, o que significa que continua a pensar-se num regime especial para o domínio das decisões administrativas, em razão do exercício formal de poderes unilaterais (ou do incumprimento de deveres) de autoridade, pelo que o critério decisivo para a distinção entre os dois domínios de regime processual parece ser o da existência, ou não, de uma relação jurídica tendencialmente paritária entre as partes, sendo que haverá um regime especial nos casos em que, na relação material controvertida, se afirme a autoridade de uma das partes sobre a outra, maxime, da Administração sobre o particular.
IV. Este modelo, previsto no CPTA, conforme supra enunciado, não é novidade, pois no regime prévio à Reforma de 2002-2004, a Lei de Processo nos Tribunais Administrativos (LPTA) distinguia o contencioso das acções, submetido à tramitação do processo declarativo do CPC, e que respeitava às ações sobre responsabilidade civil e contratos da administração (artigo 72.º, n.º1 LPTA), do recurso contencioso, com especificidades de tramitação expressamente reguladas e aplicável à impugnação de atos e regulamentos administrativos (artigos 24.º, 64.º e 67.º LPTA). Esta distinção assentava em corolários que, conforme referi no anterior post, actualmente se encontram ultrapasados, i.e., a ideia de o exercício da função administrativa tem por base poderes especiais de autoridade na definição do direito aplicável ao caso, sendo, consequentemente, limitado à mera anulação o poder do juiz que aprecia o ato ou o regulamento administrativo.
Com a reforma de 2002-2004, que introduziu o CPTA, optou-se, todavia, por manter este sistema dualista, baseado na suposta especificidade dos atos típicos de exercício do poder administrativo, assentes em prerrogativas de autoridade na definição, individual e concreta ou geral e abstrata, do direito aplicável, o que levanta dúvidas quanto ao acerto da solução. É que, hoje, efectivamente, a Administração é cada vez mais prestadora e infraestrutural, e não agressiva, sendo que não se pode, nem deve, confundir a função administrativa com a função jurisdicional. De facto, o contencioso administrativo é de plena jurisdição, nos termos do art. 6.º CPTA, i.e., os poderes do juiz que julga a Administração não são limitados.
Assim, não havendo uma Administração agressiva que assente a sua atuação em prerrogativas excecionais de poder, mas tão só uma Administração que atua com base na lei, e que é enformada por princípios próprios, que a justificam e orientam na prossecução do interesse público constitucionalmente definido, podemos perguntar: porque terá o legislador optado, na reforma de 2002-2004, por continuar a dividir o contencioso administrativo com base num pressuposto obsoleto ou, quando muito, extremamente mitigado?
Ora, conforme assinala a Senhora Professora CARLA AMADO GOMES[5], já na reforma do contencioso de 2002-2004 se defendia a adopção de um modelo unitário. Todavia, esta tendência ficou vencida, optando-se por “renovar na continuidade, retendo o lastro de memória do contencioso anterior – através da acção administrativa especial impugnatória, sucessora do recurso contencioso de anulação –, e preterindo o modelo de acção única, adoptado nas reformas processuais francesa, italiana e espanhola”[6].
Hoje, volta a estar em cima da mesa a adopção de um modelo de acção única, nos termos do Anteprojecto de Revisão do CPTA, o que é muito positivo, pois sou de crer que tem razão o Senhor Professor VASCO PEREIRA DA SILVA[7], ao considerar não fazer sentido a manutenção da lógica da excepcionalidade do Direito Administrativo em face do Direito Civil, assim como a ideia de que o “poder administrativo” justifica soluções processuais excepcionais, traduzidas numa acção especial, na medida em que, conforme assinala, e bem, este Autor, a manutenção da acção administrativa especial revela-se, conforme explanámos anteriormente, “difícil de entender no quadro da reforma do contencioso administrativo português, que afasta as clássicas limitações dos poderes de pronúncia do juiz perante actos administrativos, permitindo mesmo a expressa condenação da Administração através deste meio processual”[8].
De facto, a este modelo dualista podemos apontar várias críticas, que cumpre enunciar e analisar sucessivamente:
i) em primeiro lugar, julgo que a premente e mais imediata crítica que se pode apontar a este modelo, retira-se do regime da cumulação de pedidos que o CPTA prevê, no art. 5.º. É que, a este nível, poder-se-ia pensar que a dualidade de acções administrativas, comum e especial, levaria à não admissibilidade de cumulação de pedidos a que correspondessem formas distintas de actuação. No entanto, o elenco exemplificativo do artigo 4.º e artigo 5.º, n.º 1 do CPTA admite expressamente essa cumulação, com o objectivo de levar a juízo a integralidade da relação material controvertida, independemente das formas de processo que os diversos pedidos podem revistar. Assim, dispõe o artigo 5.º que, havendo cumulação entre pedidos que devam seguir formas distintas de processo, deverá seguir-se a tramitação da acção administrativa especial, com as adaptações necessárias. Logo, seguir-se-á predominantemente aquele tipo de acção, o que levanta dúvidas quando à manutenção do sistema dualista, tendo em conta este regime.
ii) em segundo lugar, sou de crer, igualmente, que o sistema dualista é posto em causa perante a, diga-se, incoerência que decorre do recurso a ações administrativas distintas para o tratamento de situações práticas que, a bem ver, se enquadram na mesma relação jurídica administrativa controvertida, i.e., para uma mesma relação material controvertida multilateral, as pretensões cruzadas dos intervenientes deverão ser deduzidas através de vias diversas. Vejamos alguns exemplos[9] [10]:
a) Sempre que a Administração emite um ato nulo ou inexistente e pretende atuar materialmente com base no mesmo, o particular deverá fazer uso da ação administrativa especial de impugnação (artigo 46.º, n.º 2, alínea a) CPTA), mas, caso a Administração não emita qualquer acto o meio adequado já será a acção administrativa comum, a fim de obter-se a condenação da administração a abster-se de praticar tal ato que ameaça o direito do particular (artigo 37.º, nº2, alínea c) CPTA). Todavia, o que o particular sempre pretende acautelar, independentemente de o acto administrativo existir ou não, é o seu direito à não atuação da Administração por forma a não causar lesões na sua esfera jurídica, pelo que não se vislumbra justificação para se adopter formas de processo distintas.
b) Numa situação em que se obtém uma licença de construção, caso alguém queira impugnar essa atribuição, deverá demandar a Administração e o proprietário através de uma ação administrativa especial de impugnação, para impugnar a licença atribuída (artigo 55.º, nº1, alínea a) do CPTA). Todavia, se o Proprietário, por sua vez, pretender que um terceiro não se possa opôr à sua construção, deverá demandar a administração e o dito vizinho através de uma acção administrativa comum de condenação à abstenção de comportamentos que causarão lesões futuras (artigo 37.º, n.º 2, alínea c) do CPTA). Igualmente nesta situação, as diferenças nas relações materiais controvertidas não parecem justificar a adopção de formas de processo distintas?
c) Se existir um ato administrativo que origine o litígio entre duas pessoas coletivas públicas ou entre dois órgãos da mesma pessoa coletiva pública, o meio adequado de reação será a ação especial de impugnação (artigo 55.º, nº 1, alíneas c) e d) do CPTA); já se não estiver em causa um ato administrativo, ainda que se trate de uma relação interadministrativa, o meio adequado já será a ação administrativa comum (artigo 37.º, nº 2, alínea j) do CPTA).
d) O artigo 42.º, n.º 2 do CPTA, a propósito da impugnação de actos relativos à formação dos contratos administrativos, vem falar do “regime especial” da acção administrativa especial. Neste âmbito, como assinala o Senhor Professor VASCO PEREIRA DA SILVA[11], daqui resulta uma acção especialíssima em matéria de contencioso administrativo contratutal, dentro das acções administrativas especiais, na modalidade especial da acção de impugnação. Ora, que sentido para estas denominações adoptadas? De facto, só podemos concluir pela dificuldade terminológica criada por sucessivas especialidades de meios processuais.
V. Com efeito, e apesar dos argumentos invocados pelo Senhor Professor SÉRVULO CORREIA, conforme supra referido, muitas são as virtualidades que podem advir de um processo unificado sem rigidez na sua tramitação, do que na manutenção de um modelo dual.
Conforme assinala o Jurista e Advogado JOSÉ FERREIRA DE ALMEIDA[12], “depõem a favor de um modelo assente numa única forma de processo as vantagens da simplificação, objectivo declarado da reforma do processo civil, mas preocupação seguramente presente no espírito de quem prepara a proposta de reforma da lei processual administrativa”[13], sendo que “uma única matriz torna mais fácil o conhecimento das regras ao esbater ou eliminar diferenças, pese embora a distinta natureza da relação jurídico-administrativa de que emerge os litígios”[14].
Além disso, a unificação das regras de processo constitui factor de segurança e clareza para os operadores jurídicos, uma vez que as diferenças entre, por exemplo, uma acção de reconhecimento de direitos e uma acção de impugnação de normas não obriga ao dualism, apenas exige o recorte de particularidades.
Por outro lado, conforme assinala, mais uma vez, o Dr. FERREIRA DE ALMEIDA, com o qual concordo, “se se considerer válido no processo administrativo o princípio da adequação formal[15] na formulação e com as expressões resultantes da reforma do processo civil, perde força a ideia de que a matriz bipolar do processo administrativo se justifica pelas particularidades das relações jurídico-administrativas subjacentes, uma vez que o itinerário processual pode e deve ser modelado em razão da concreta especificidade da causa de pedir, da complexidade dos factos e da sua apreensão”[16]. De facto, a aplicação deste princípio permite dar flexibilidade ao rito processual, o que é essencial para a prática de uma justiça célere, promotora da segurança jurídica.
Todavia, a unificação das formas (não urgentes) do processo administrativo não acarreta uma opção pela aplicação subsidiária em bloco das regras do processo civil declarativo. A este nível, concordo, novamente, com o Dr. FERREIRA DE ALMEIDA que afirma que “se algumas das escolhas políticas vertidas no Código de Processo Civil não podem ser transponíveis para o domínio do processo administrativo sem uma ponderada reflexão que leve em linha de conta a autonomia da jurisdição administrativa”[17], outras podê-lo-ão visto que “os problemas com que se debate a justiça cível, quer no que respeita à suficiência dos meios ou à adequação das formas, não são muito diferentes dos que afectam a justiça administrativa”[18].
De facto, não se pense que a eliminação da dualidade ação administrativa especial versus ação administrativa comum significa por de lado as especificidades dos meios contenciosos ao dispor dos particulares, que se justificam pela natureza complexa das relações jurídicas controvertidas que visam solucionar (assim, v.g., matéria da impugnabilidade dos atos administrativos), isto porque tais características distintivas são perfeitamente compatíveis com uma forma de processo comum que, na tramitação adoptada, as tenha em conta em momentos específicos da marcha do processo.
VI. Em face de todo o exposto, sou de crer que as diferenças de tramitação entre a acção administrativa especial e a comum não são significativas ao ponto de justificar o dualismo existente, pelo que em nome da segurança jurídica e da agilização do contencioso administrativo, é extremamente positiva a eliminação da dualidade existente no seio dos processos não urgentes, nos termos da actual reforma em discussão.
Realmente, a agilização do contencioso administrativo permite assegurar o direito fundamental a uma tutela plena e efectiva dos direitos dos particulares, consagrado no artigo 268.º, n.º 4 da Constituição, o qual é a “pedra angular” do Processo Administrativo.
* * *
Pelo Discente,
João Proença Fernandes
Aluno n.º 20719
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BIBLIOGRAFIA
· ALMEIDA, José Mário Ferreira de, Algumas notas sobre a aproximação do processo administrativo ao Processo Civil, disponível em http://www.reaja.pt/downloads/propostas/3REAJA/JoseMarioFerreiradeAlmeida.pdf;
· ALMEIDA, Mário Aroso de, Manual de Procedimento Administrativo, 2013, Coimbra: Almedina, Reimpressão;
· ANDRADE, José Carlos Vieira de, A Justiça Administrativa (Lições), 2007, Coimbra: Almedina, 9.ª edição;
· FREITAS, Dinamene de, Unificação das formas de processo – alguns aspetos da tramitação da ação administrativa, diponível em www.e-publica.pt/unificacaodasformas.html
· GOMES, Carla Amado, Uma acção chamada... acção: apontamento sobre a reductio ad unum (?) promovida pelo anteprojecto de revisão do CPTA (e alguns outros detalhes), disponível em http://e-publica.pt/cpta.html.
· MACHETE, Rui, A Reforma da Justiça Administrativa Deve Continuar, in CJA, n.º 94, 2012
· SILVA, Vasco Pereira da, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise: Ensaio sobre as acções no novo processo administrativo, Coimbra: Almedina, 2009.
[1] Cfr., Dinamene de Freitas, UNIFICAÇÃO DAS FORMAS DE PROCESSO – ALGUNS ASPETOS DA TRAMITAÇÃO DA AÇÃO ADMINISTRATIVA, diponível em www.e-publica.pt/unificacaodasformas.html.
[3] Cfr., Mário Aroso de Almeida, MANUAL DE PROCESSO ADMINISTRATIVO, Coimbra: Almedina, 2013, p. 72.
[4] Cfr., Carla Amado Gomes, UMA ACÇÃO CHAMADA... ACÇÃO: APONTAMENTO SOBRE A REDUCTIO AD UNUM (?) PROMOVIDA PELO ANTEPROJECTO DE REVISÃO DO CPTA (E ALGUNS OUTROS DETALHES), disponível em http://e-publica.pt/cpta.html.
[7] Cfr., Vasco Pereira da Silva, O CONTENCIOSO NO DIVÃ DA PSICANÁLISE, 2009, Almedina, pp. 226 e ss.
[9] Cfr., Artigo Rui Machete, A REFORMA DA JUSTIÇA ADMINISTRATIVA DEVE CONTINUAR, in CJA, n.º 94, 2012, pp. 9-15.
[10] Cfr., Vasco Pereira da Silva, O CONTENCIOSO NO DIVÃ DA PSICANÁLISE, 2009, Almedina, pp. 228 e 229.
[12] José Mário Ferreira de Almeida, ALGUMAS NOTAS SOBRE A APROXIMAÇÃO DO PROCESSO ADMINISTRATIVO AO PROCESSO CIVIL, disponível em http://www.reaja.pt/downloads/propostas/3REAJA/JoseMarioFerreiradeAlmeida.pdf.
[15] O princípio da adequação formal é subsidiariamente aplicável ao contencioso administrativo, nos termos no art. 6.º CPC, na revisão de 2013.
[16] Cit. in., José Mário Ferreira de Almeida, ALGUMAS NOTAS SOBRE A APROXIMAÇÃO DO PROCESSO ADMINISTRATIVO AO PROCESSO CIVIL, disponível em http://www.reaja.pt/downloads/propostas/3REAJA/JoseMarioFerreiradeAlmeida.pdf, p. 8.
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