Em relação ao referido acórdão,
que será alvo de comentário da nossa parte, terão de ser feitas uma série de
considerações e um pequeno resumo da situação em causa. Nestes termos, este acórdão
do Supremo Tribunal Administrativo retrata uma situação em que uma empresa
coloca uma acção de responsabilidade extracontratual do município do Seixal,
pela colisão de um semirreboque da referida empresa com um tabuleiro de um
viaduto por cima do qual passa uma autoestrada. O fundamento apresentado pela
referida empresa recai no facto de o referido município não ter previamente
colocado a sinalização adequada que restringisse a entrada de viaturas com
altura superior a 3,5 metros. Na contestação apresentada o município pediu a
intervenção provocada da concessionária da auto-estrada referindo que a mesma
seria solidariamente responsável, visto que a mesma estaria obrigada pelo
contrato de concessão a assegurar a circulação nas autoestradas e partes
integrantes. A pronúncia do Supremo Tribunal Administrativo, foi a não admissão
do pedido, visto que “esse chamamento
traria manifesta perturbação às regras sobre competência em razão da matéria dos
tribunais administrativos, que só podem conhecer da responsabilidade por actos
de gestão pública imputados ao Estado e demais entes públicos”.
Devemos começar por analisar a
decisão do Supremo Tribunal Administrativo, e a sua admissibilidade tendo em
conta o actual CPTA e ETAF. Deve-se fazer tal aferência tendo em conta que o
referido acórdão é datado de 2002, não se tendo portanto procedido à reforma do
contencioso administrativo de 2004. No entanto, não podemos esquecer que o
decreto- lei nº467/72 com as alterações do DL nº294/97, que o Estado Português
concessionava a pessoas colectivas privadas, a construção, a exploração e
conservação de autoestradas prosseguindo deste modo o fim de satisfação do
interesse público. Para além disso também se pode referir, que já existia uma
lei que regulava o regime jurídico da responsabilidade civil extracontratual do
estado no DL nº48.051, de 21 de Novembro de 1967. Contudo considera-se que a
decisão do STA, foi de facto correcta no que diz respeito à intervenção
provocada da concessionária levar a uma perturbação da competência dos
tribunais administrativos, porque tendo em consideração a data do acórdão, o
ETAF no seu artigo 4º não encontrava compreendida como competência dos
tribunais administrativos a apreciação da responsabilidade extracontratual dos
concessionários. Actualmente, esta decisão seria naturalmente diversa no
sentido de se considerar a jurisdição administrativa competente para se
pronunciar perante acções de responsabilidade extracontratual de sujeitos
privados que praticam acções no exercício de prerrogativas de poder público.
Justifica-se tal afirmação, em primeiro lugar por força do artigo 4º nº1 alínea
i) do ETAF, donde resulta que os tribunais administrativos podem conhecer
litígios entre particulares em sede de responsabilidade civil extracontratual,
desde que as acções ou omissões sejam praticadas no exercício de prerrogativas
de poder público ou que sejam reguladas por disposições ou princípios de
direito administrativo. Para além disso, a alteração do regime jurídico da
responsabilidade extracontratual do Estado, que anteriormente circunscrevia a
sua aplicação à responsabilidade civil extracontratual do estado e demais
pessoas colectivas públicas no domínio dos actos de gestão públicos, passando
com a lei nº67/2007, nomeadamente no seu artigo 1º/5 a estender este âmbito de aplicação
às entidades privadas desde que as acções ou omissões sejam praticadas no
exercício de prerrogativas de poder público ou que sejam reguladas por
disposições ou princípios de direito administrativo, verificando-se portanto
que este referido artigo consagra o artigo 4/1 i) do ETAF do âmbito de
jurisdição dos tribunais administrativos, consagrando as referidas entidades no
“regime específico da responsabilidade do
Estado e demais pessoas colectivas de direito público”.
No entanto, neste caso sobre análise
verifica-se que estamos perante uma concessionária de autoestrada, e nesses
termos constata-se que existe um regime específico que versa sobre a
responsabilidade das concessionárias em caso de acidente de viação, que se
encontra presente na Lei nº24/2007, de 18 de julho. Este regime específico vai
se tornar mais gravoso para as concessionárias das autoestradas porque no seu
artigo 12º, vai presumir a culpa das concessionárias em caso de acidente (nos
termos das alíneas do referido artigo), e para além disso também irá
simultaneamente presumir uma ilicitude. Portanto com este regime especifico,
mais gravoso para a concessionária, verifica-se que em face de ter ocorrido
danos para o utilizador da autoestrada, causados em acidente provocado por uma
das causas referidas nas alíneas deste artigo, presumir-se-á ter existido
incumprimento por parte da concessionária de deveres de agir, cuja
inobservância representa a prática de um facto ilícito. Neste sentido, caberá à
concessionária o ónus da prova do cumprimento das obrigações de segurança, de
modo a ilidir a presunção de culpa que sobre ela recai, e não ao lesado
demonstrar que tais obrigações não foram observadas. Verifica-se, portanto um
juízo de censura legal sobre as concessionárias de autoestradas, responsáveis
em virtude do contrato de concessão pela vigilância de todos os utentes da autoestrada,
presumindo-se que a mesma em caso de acidente não agiu com o zelo devido, zelo
esse que deverá ser aferido pela diligência de um bom pai de família. Toda esta
consideração sobre a lei mencionada, justifica-se pela análise suscitada infra
no que se refere à tomada de consideração de a responsabilidade proveniente dos
actos praticados ou omitidos pela concessionária serem afectos ao regime da
responsabilidade contratual ou extracontratual, visto que o ónus da prova seria
diferente caso se optasse por uma posição, que naturalmente é diversa da outra.
Portanto, a presente lei assume uma extrema importância porque presume culpa da
concessionária o que leva a que uma qualificação da responsabilidade como
contratual ou extracontratual por parte do tribunal, não se releve em prejuízo
do utente que sofreu o dano.
Apesar de o acórdão referido não
versar sobre este aspecto, convêm fazer uma referência tendo em conta por um
lado a divergência doutrinaria existente sobre esta matéria, e por outro lado a
importância da qualificação da responsabilidade como contratual ou como
extracontratual para o contencioso administrativo. Para tomarmos em
consideração esta questão, vamos supor que no referido acórdão a empresa que
sofreu os danos no veículo demandou não o município, mas sim a concessionária
da autoestrada. Nestes termos, o primeiro ponto a tomar em consideração é a
questão da qualificação da natureza jurídica existente entre o utente e a concessionária
da autoestrada. Como tal, importa reter que o contrato celebrado entre o Estado
e a concessionária tem a natureza de contrato de concessão de obras públicas,
nos termos do nº1 da Base II do DL nº 247-C/2008 de 30 de Dezembro. O contrato
celebrado entre o Estado e a concessionária é definido como um contrato
administrativo, mais especificamente, um contrato de concessão de obras
públicas a que está acoplada uma concessão de exploração do domínio público. Ou
seja, um contrato administrativo pelo qual alguém se encarrega de executar e
explorar uma obra pública, cobrando aos utentes as devidas taxas de utilização.
O financiamento necessário à realização do objecto da concessão é assim assegurado
pela concessionária e pelo Estado, tendo a primeira o direito a receber as
importâncias das portagens, por si cobradas aos seus utentes, e os rendimentos
decorrentes da exploração de áreas de serviço, conforme dispõe a Base X nº1 do
DL nº247-c/2008 e a Base XIX nº4 do DL nº44-B/2010 de 5 Maio.
O grande problema, sobre o qual a
doutrina se tem versado reside no saber se estamos perante uma relação
contratual entre a concessionária e o utente, aplicando-se neste termos a responsabilidade
contratual, ou se por outro lado aderindo às teses delituais, a relação entre
utente e concessionária centra-se numa relação extracontratual.
Um dos defensores das teses delituais
é o Prof. Menezes Cordeiro que defende que as concessionárias de autoestradas
só poderiam ser responsabilizadas perante terceiros, se, com dolo ou mera
culpa, violassem ilicitamente o direito de outrem ou qualquer disposição legal
destinada a proteger interesses alheios. Neste sentido, e apesar de
posteriormente a lei nº24/2007, estabelecer como principio a culpa da
concessionária, para o referido Professor, haveria reconhecidas dificuldades em
enquadrar a relação utente concessionária num plano contratual. Haveria,
portanto, responsabilidade da concessionária quando houvesse violação das
normas de proteção, que correspondem aos deveres convencionados no contrato de
concessão, referentes à tutela e proteção dos interesses dos utentes. Tendo as
bases especificadas no contrato de concessão, sido aprovadas por Decreto-Lei,
que os fazem ter natureza legal, por fazerem parte deste diploma. Noutro
sentido, Side Monteiro defende que a concessionária, como detentora de um poder
de facto e o dever de vigiar, não só a autoestrada como de todos os seus
componentes (separadores, placas de sinalização, estruturas físicas para a
cobrança de portagem, sistemas de escoamento e de drenagem, sinalização de
emergência e vedações), e deve responder quando o incorrecto funcionamento de
um destes componentes estiver na origem de um acidente, causando danos aos seus
utentes. Portanto, a concessionária poderia também ser responsabilizada quando
«a coisa» não evitasse o dano, exemplificando com a hipótese em que a vedação
não impede com sucesso a entrada de animais. Este entendimento, conflituava com
a opinião do Prof. Menezes Cordeiro, que considerava que essas não seriam
enquadráveis nos “danos causados pela autoestrada”, mas noutras realidades,
restringindo deste modo o âmbito de imputação das mesmas à responsabilidade da
concessionária.
Contrapondo, a estas posições,
temos as teses contratuais que consideravam que a relação entre utente e
concessionária tinha uma base contratual. Nestes termos, tínhamos de um lado quem defendesse a
existência de um contrato atípico, inominado e autónomo celebrado entre a
concessionária e o utente. De outro sugeria-se que o próprio contrato de
concessão, celebrado entre o Estado e a concessionária de autoestrada, seria um
contrato a favor de terceiro, sendo o beneficiário o utente. E por último a
tese de que o contrato de concessão produziria efeitos protectores favoráveis
aos utilizadores da autoestrada, na medida em que a última assumiria a
obrigação de garantia da segurança da circulação na via, a chamada terceira via
da responsabilidade civil
Em relação à primeira tese que
defende que a relação entre utente e concessionária é a existência de um
contrato atípico, inominado e autónomo, podemos definir a natureza do mesmo, assumindo
que o pagamento de portagem por parte do utente configuraria a contraprestação
devida pela utilização da autoestrada e chegada ao destino pretendido com
segurança e comodidade. Definindo, portanto, o pagamento da portagem como a prestação
necessária, para considerarmos a existência de uma relação contratual ente a
concessionária e a autoestrada.
A tese que tenta demonstrar a
existência de um contrato a favor de terceiro baseia-se no entendimento de que
o fim do próprio contrato de concessão é a prestação de serviço de elevada
qualidade aos cidadãos que utilizem as autoestradas, nomeadamente no que toca à
sua segurança e comodidade. De acordo com o disposto nos n.ºs 1 e 2 dos artigos
443.º e 444.º do Código Civil, o contrato a favor de terceiro é aquele pelo
qual promitente e promissário conferem um direito subjectivo a favor de um
terceiro, estranho à relação obrigacional, podendo este último exercê-lo
autonomamente contra o promitente, independentemente de o promissário poder
igualmente exigir o cumprimento
da prestação. A atribuição desse direito, apesar de não depender de aceitação
por parte do terceiro beneficiário, dependerá naturalmente do acordo de
vontades das partes. Na situação em apreço, o promitente seria a
concessionária, o promissário o Estado e o beneficiário, cada um dos utentes da
autoestrada concessionada.
Em relação à última tese contratual proposta, a relação entre
concessionária e utente, seria a existência de um contrato com eficácia perante
terceiros. Este permitiria estender aos utentes da autoestrada o regime
do contrato de concessão, celebrado entre o Estado e a concessionária,
facilitando a obtenção de uma indemnização pelo não acatamento de deveres acessórios
que tivessem por objecto ou finalidade a protecção dos utentes da autoestrada,
os quais fazem parte de um complexo de deveres que integram a relação
obrigacional no seu todo. Esta figura representa uma excepção à regra de que os
contratos não produzem efeitos quanto a terceiros, o princípio da relatividade
dos contratos, assim como o é, aliás, a figura do contrato a favor de terceiro.
Pode-se argumentar esta qualificação, através do preâmbulo do Decreto-Lei n.º
294/97, de 24 de Outubro, o qual estabelece as bases do contrato de concessão
celebrado entre o Estado e a BRISA-Autoestradas de Portugal, S.A., que
expressamente refere, sem especificar, que algumas das bases anexas
apresentariam “eficácia externa
relativamente às partes no contrato”, para além disso esta interpretação
resulta do disposto nas Bases anexas ao Decreto-Lei n.º 294-C/2008, de 24 de
Outubro, relativo à concessão da BRISA-Autoestradas de Portugal, S.A., na Base
XXXIII, sobre Conservação das
autoestradas, na Base XXXVI, que tem por epígrafe a Manutenção e disciplina do tráfego, bem como da Base XXXVII que
versa sobre a Assistência aos utentes. Toma-se
como posição as teses contratuais, na figura de um contrato com eficácia
perante terceiros, porque se figura como a opção mais adequada tendo em vista a
consagração legal estabelecida nos contratos de concessão entre o Estado e a
concessionária, estendendo os direitos e deveres presentes no referido contrato
aos utentes da autoestrada.
Ao tomarmos posição sobre a
responsabilidade ser contratual ou extracontratual, a mesma tomará relevância
no que se refere ao âmbito de jurisdição dos tribunais administrativos,
encontrando-se a mesma compreendida no artigo 4º/1 do ETAF alínea a), caso se
considere responsabilidade contratual, enquanto se estivermos perante
responsabilidade extracontratual será a alínea g) do presente artigo. Também
existirá relevância no que se refere ao processo porque se considerarmos
responsabilidade contratual, seguirá a acção administrativa comum, por força do
artigo 37º/1 alínea h), enquanto se estivermos perante responsabilidade extracontratual
seguirá a mesma forma, contudo por força da alínea f).
Em conclusão, podemos referir que
se nota pela análise deste acórdão a evolução legislativa, no que concerne à
competência dos tribunais administrativos para aferirem sobre estas questões,
assim como a divergência doutrinal no referente à qualificação da relação entre
utente e concessionária.
Bibliografia
- Acórdão STA: http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/e95b7d9d0c81052d80256bed00397e61?OpenDocument&ExpandSection=1;
- Tavares, Ana Margarida Justino- Responsabilidade da Concessionária de Autoestrada perante o Utente em caso de Acidente- Coimbra, 2014;
- Salpico, Nuno- Responsabilidade Civil e Acidentes de Viação - CEJ ebook, Julho 2014;
- Almeida, Mario Aroso- Manual Processo Administrativo- Coimbra, 2010;
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