Processos cautelares: providências cautelares específicas

Os processos urgentes são norteados por uma constante preocupação de tutela efectiva, visando evitar que, pela demora normal de um processo os interesses que o autor pretende fazer valer nesse processo fiquem gravemente afectados e que, consequentemente, a sentença perca o seu efeito útil. Deste modo surge a providência cautelar, um meio procedimental que visa assegurar a eficácia máxima de uma pretensão. No contencioso administrativo as providencias cautelares têm força constitucional nos termos do artigo 238º da constituição da república portuguesa.
As providencias cautelares correspondem ao poder do tribunal decretar uma decisão provisória, de modo a assegurar o direito dos particulares, são assim acções anteriores a sentenças, visam garantir o efeito útil do processo, servem para acautelar que a pretensão do particular não seja completamente esvaziada na pendência da acção principal. O procedimento de aplicação desta medida é simplificado e tem caracter urgente, pelo que se pode mesmo dispensar a audiência da contra parte.
  É possível distinguir distinguir determinadas características inerentes à função das providencias cautelares, entre elas:
os processos cautelares consideram se acessórios a um processo principal, nos termos do artigo 113nº1 ou seja, estão dependentes da existência deu, processo principal, embora seja autônomo a esse processo artigo 113n º2
As providencias cautelares tem apenas de ter por base uma prova indiciaria, não podendo existir uma prova da mesma, sendo assim a sumariedade é uma imposição da celeridade e urgência que caracteriza a providência cautelar.
As providencias cautelares possuem um caracter provisório nos termos do artigo 123º podendo ser revogada a qualquer momento nos termos do artigo 124º cumprindo assim o principio do inquisitório.
Não é possível enunciar um elenco taxativo de providencias cautelares, tal depende do direito que se está a ser violado, assim nos termos do artigo 112n º 1 é possível existir providencias cautelares não específicas. Nos termos do artigo 128º do CPC e 112º as providencias cautelares específicas podem assumir a forma de antecipatorias, quando o particular pretende que outrem pratique um determinado acto jurídico que o beneficie, acto de adopção  artigo 112 nº 2; e a forma de conservatórias, quando se pretende conservar um direito que já existe e que esta em perigo de ser violado art 112 n 2 acto de abstenção.

A providência cautelar especifica do artigo 128º determina a proibição de executar o acto administrativo, ou seja, quando a entidade administrativa seja citada fica proibida de executar o acto administrativo em causa, tendo assim um efeito autônomo, imediato e suspensivo artigo 128 n 1. Este procedimento visa acautelar o perigo de demora do próprio processo cautelar, trata-se portanto de uma importante garantia de tutela administrativa. No entanto, nos temos do nº 4 do artigo 128 é possível que a administração declare que a suspensão cause um grave prejuízo para o interesse publico, podendo assim terminar o efeito suspensivo, podendo ainda assim o particular recorrer da decisão.
O artigo 129º apresenta uma providência de suspensão da eficácia de actos já executados, aplicando-se somente a actos que ainda não estejam integralmente  executados, se o acto já foi executado em parte o particular tem o ónus de explicar a utilidade da decisão quanto aos efeitos que a suspensão possa vir a produzir. É ainda necessário que o particular prove o interesse que tem, aplicando-se os requisitos do artigo 129º.
O regime da providência cautelar consagrando no artigo 130º é um regime de legitimidade processual que é decalcada da legitimidade processual do processo principal, existe então uma suspensão da eficacia da norma com força obrigatória geral ou só naquele caso. Quem tem legitimidade no processo principal tem também legitimidade no processo cautelar.
No artigo 132º estão em causa providencias relativas a procedimentos de formação de contratos, são processos instrumentais dos processos urgentes do contencioso pré-contratual, este processos exigem uma tramitação própria, consta no nº 4 que o requerimento deverá ser instituído com todos os elementos de prova, sendo o prazo de resposta de 7 dias. Nos termos do nº 7 permite-se que aplicando o artigo 121º o juiz poderá logo decidir sobre o mérito da causa.
O artigo 133º regula provisoriamente o pagamento de quantias, aplica-se quando seja alegado o incumprimento por parte da administração, entendo consagrado um limite à sua aplicação no nº3. O artigo 134º refere-se à produção antecipada de prova, havendo um justo receio que determinada prova venha a revelar-se dificilmente concretizável, poderá então haver uma antecipação da prova para o momento processual anterior à fase da produção de prova, ou mesmo para antes do indício do processo. Esta providência  refere se a situações em que a coisa que vai ser avaliada pericialmente, ou a testemunha em causa, esteja na iminência de morrer, assim a diligência será realizada sem audição do requerido, podendo requerer a sua repetição se tal for possível.
Por fim, é importante salientar que a norma do artigo 131º se refere a todos os procedimentos cautelares, esta norma visa acautelar o periculum in mora do próprio procedimento cautelar, torna se assim uma espécie de providência cautelar da providência cautelar. A decisão provisória não é susceptível de impugnação nos termos do nº5 sendo necessário atender ao nº6.

Ana Luísa Neves nº 21031

Os poderes dos tribunais administrativos ao abrigo do princípio da plena jurisdição, em especial a particularidade processual das providências cautelares

  No âmbito do Contencioso Administrativo e Tributário o princípio da plena jurisdição assume um papel preponderante quanto à definição dos poderes dos tribunais administrativos bem como às respectivas consequências do exercício desses mesmos poderes na esfera dos particulares e da Administração Pública.

  Neste sentido o reforço dos poderes dos tribunais administrativos contempla poderes de pronúncia que são conferidos no processo declarativo, decisões sobre o mérito das causas nos processos principais e decisões destinadas a acautelar os efeitos nos processos principais através das providências cautelares.

  Em primeiro lugar e quanto aos poderes de pronúncia nos processos principais surge a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral cujo âmbito de eficácia respeita ao Art. 282º da Constituição da República Portuguesa quanto às declarações de inconstitucionalidade ou de ilegalidade com força obrigatória geral proferidas pelo Tribunal Constitucional e neste sentido os Art. 71º e ss. do Código de Processo dos Tribunais Administrativos.

  Deste modo, se os efeitos de determinada norma forem imediatos sem dependência de qualquer acto de aplicação o Art. 73º/2 do Código de Processo dos Tribunais Administrativos prevê que o lesado pode obter a desaplicação da norma em causa pedindo a declaração da sua ilegalidade com efeitos restritos ao seu caso específico, estamos perante uma declaração de ilegalidade sem força obrigatória geral com o objectivo de não ser aplicável essa norma ao interessado que obtenha a declaração, ou seja, trata-se de uma declaração de ilegalidade proferida a título principal e não incidental que pode fundar-se na inconstitucionalidade da norma em apreço.

  Por outro lado, no Art. 77º do Código de Processo dos Tribunais Administrativos estabelece-se a figura de declaração de ilegalidade por omissão de normas necessárias para dar exequibilidade a actos legislativos carentes de regulamentação pelo que, estamos perante um exercício de um poder administrativo, cabendo o cumprimento de determinações previstas em actos legislativos, em que o órgão competente em causa tem o poder de fixar o prazo dentro do qual a omissão deve ser suprida.

  Em segundo lugar e no que respeita aos poderes de condenação dos tribunais administrativos importa referir os Art. 66º e ss. do Código de Processo dos Tribunais Administrativos em particular, no âmbito da acção administrativa especial o processo de condenação à práctica dos actos devidos como meio adequado de garantir a tutela contenciosa das posições subjectivas dos interessados.

  Deste modo, os poderes de pronúncia do tribunal em caso de condenação revestem diversas modalidades como a condenação ao cumprimento do dever de decidir, a condenação à práctica do acto devido de conteúdo vinculado, a condenação no dever de substituir o acto ilegalmente praticado por outro.

  Neste sentido cumpre salientar o poder de imposição de sanções compulsórias previsto no Art. 3º/2 do Código de Processo dos Tribunais Administrativos como forma de ilustrar o poder dos juízes dos tribunais administrativos perante os titulares de órgãos administrativos.

  Em terceiro lugar cabe analisar o poder inerente aos tribunais administrativos de decretamento de todo o tipo de providências cautelares previsto no Art. 112º do Código de Processo dos Tribunais Administrativos nomeadamente as providências antecipatórias ou conservatórias de acordo também com o disposto no Art. 268º/4 da Constituição da República Portuguesa.

  Assim sendo os particulares dispõem da faculdade de intentar providências cautelares em função de necessidades concretas das pretensões que disponham bem como a carência de protecção provisória da disponibilidade de certo bem.

  Ora a linha assumida pelo Contencioso Administrativo e Tributário relaciona-se com um alargamento da tutela cautelar que preconiza dois domínios distintos, a primeira nota quanto à emissão de providências cautelares conservatórias, isto é, quanto a situações em que o interessado na causa pretenda manter ou conservar uma situação de perigo evitando que esta seja afectada por medidas que venham a ser tomadas posteriormente. Desta forma pretende-se que a Administração não venha a realizar uma determinada actividade ou cesse essa mesma actividade.

  De igual modo assume-se como primacial referência que não tenha havido a emissão de um acto administrativo pelo que estão em causa situações geradas pela práctica de operações administrativas de conteúdo material que não decorram de um acto administrativo específico.

  A segunda nota relaciona-se com as providências cautelares antecipatórias que respeitem a situações em que, o interessado na causa pretende deduzir uma pretensão administrativa, isto é, a adopção de medidas por parte da Administração que podem ou não envolver a práctica de um acto administrativo. De referir que a matéria em apreço neste caso prende-se com uma intenção do interessado em obter uma decisão favorável dos tribunais pelo que a imposição de uma providência cautelar dirigida à Administração pretende uma adopção das medidas necessárias no sentido de minorar as consequências do periculum in mora antecipando a título provisório e não definitivo o efeito pretendido para o processo principal.

  A concessão de providências cautelares implica uma ponderação séria e responsável dos critérios em análise como o periculum in mora e o fumus boni iuri bem como uma reflexão sobre o equilíbrio entre os interesses privados e públicos em causa.

  Em quarto lugar deve analisar-se o poder dos tribunais administrativos de adoptarem providências de execução das decisões que tomam especialmente quando estas são dirigidas ou têm como principal destinatário a Administração, de acordo com o Art. 3º/2 do Código de Processo dos Tribunais Administrativos, os tribunais devem assegurar a concretização material das decisões proferidas nas causas pelo que, se for necessário cabe ao tribunal emitir uma sentença destinada à produção dos efeitos de acto administrativo ilegalmente omitido ou recusado quando a práctica e o conteúdo desse acto forem vinculativos.

  Neste sentido os tribunais administrativos quanto à execução das suas sentenças podem solicitar a colaboração das autoridades e agentes da entidade administrativa obrigada de acordo com o previsto no Art. 167º/4 do Código de Processo dos Tribunais Administrativos.

  Em quinto lugar importa salientar a possibilidade do tribunal determinar a compensação do crédito do interessado com eventuais dívidas que o onerem para com a pessoa colectiva ou o Ministério inadimplentes, faculdade prevista no Art. 170º/2 a) do Código de Processo dos Tribunais Administrativos.

  Em seguida deve proceder-se a uma análise mais aprofundada do regime processual das providências cautelares que representam efectivamente um meio ao serviço dos interessados com o objectivo de garantir a curto prazo e provisoriamente uma tutela dos seus interesses específicos.

  Decorre da adopção de providências cautelares um momento preliminar no processo ou acção principal tendo como características fundamentais a instrumentalidade, a provisoriedade e a sumariedade.

  Em relação ao elemento da instrumentalidade, importa referir o facto do processo cautelar apenas puder ser intentado por quem tenha legitimidade para intentar uma acção principal, a provisoriedade prevê que o tribunal em causa possa revogar, alterar ou substituir na pendência do processo principal a decisão de adoptar ou não as providências cautelares se tiver ocorrido uma alteração significativa das circunstâncias existentes, Art. 124º/1 do Código de Processo dos Tribunais Administrativos.

  Conclui-se que a providência cautelar deve ter como efeito principal a antecipação a título provisório da matéria discutida no âmbito de uma acção principal, quando o critério do periculum in mora comprometa o efeito útil do processo central e só possa ser evitado por uma antecipação do efeito determinado por uma sentença a proferir no processo principal sob pena da providência ser inútil, é vital obter uma decisão sobre o mérito próprio da causa principal o que pertence à tutela final urgente.

  Por fim quanto ao elemento da sumariedade este compreende a necessidade do tribunal proceder a um juízo sumário sobre os factos em análise evitando juízos definitórios da matéria objecto do processo.

  Para além dos aspectos referidos deve ainda acrescentar-se o carácter de urgência das providências cautelares, Art. 113º/2 e 36º/1 e) do Código de Processo dos Tribunais Administrativos; a vocação funcional imediatista, Art. 122º/1 e 127º do Código de Processo dos Tribunais Administrativos.

  Temos hoje no Contencioso Administrativo um amplo expediente de providências cautelares na concepção do princípio da tutela jurisdicional efectiva prevista nos Art. 20º e 268º/4 da Constituição da República Portuguesa traduzindo uma universalidade material quanto às medidas cautelares que podem ser adoptadas.

  Por fim deve referir-se a possibilidade de convolação do processo cautelar em processo principal, Art. 121º do Código de Processo dos Tribunais Administrativos em que se consagra a possibilidade do tribunal antecipar definitivamente no processo cautelar a decisão sobre o mérito da causa nas situações limite decorrentes de uma manifesta urgência na resolução definitiva do litígio.

  Esta faculdade atribuída ao tribunal no relacionamento do processo cautelar em relação à acção principal encerra uma actuação do tribunal em que este se basta com o exercício sumário mas suficiente e esclarecido quanto à apreciação das circunstâncias de facto invocadas e só após a audição das partes, o tribunal considera que se manifesta pertinente a decisão sobre o mérito da causa aplicando o direito peticionado na acção principal.

  Em conclusão o exercício de tutela cautelar através das providências deve reflectir uma utilização deste meio processual apenas quando necessário e efectivamente urgente sob pena de conduzir a um adensar significativo dos processos nos tribunais o que compromete em larga medida o exercício do poder jurisdicional nas suas diversas vertentes como a tutela jurisdicional efectiva e a jurisdição dos tribunais administrativos.

Os Processos Urgentes

A tutela de situações consideradas urgentes é assegurada através da figura dos “processos urgentes”, cristalizada no CPTA e presente também em alguns diplomas avulsos. Os processos que vêm previstos nos artigos 97º e ss do CPTA, estão divididos em processos urgentes principais (divididos entre impugnações urgentes e intimações) e não urgentes (processos cautelares).

            A principal característica deste processo especial é a sua excecional celeridade face às ações comum e especial, visto que devem ser apreciadas num prazo consideravelmente mais curto.

            Os processos urgentes incidem, nomeadamente, sobre matérias de contencioso eleitoral (artigo 97º CPTA) e pré-contratual (artigo 100º/1 CPTA, por remissão do 46º/3), pedidos de intimação para a prestação de informação e consulta de processos (artigo 104º CPTA) e matéria de proteção de direitos, liberdades e garantias (artigo 109º). Fora do CPTA, têm carácter urgente também as ações para declaração de perda de mandato local (artigo 15º da Lei 27/96 de 1 de Agosto) e de condenação à prática de ato legalmente devido, no âmbito do DL 555/99 de 16 de Dezembro (artigo 112º/7).

            As questões que são sujeitas à forma urgente, caso não o fossem, seguiriam a tramitação especial, por versarem sobre pretensões que são tendencialmente do mesmo tipo. No que diz respeito aos processos urgentes principais, a natureza do seu objeto exige uma decisão num prazo célere, que confira uma solução definitiva ao particular num curto espaço de tempo, sob pena de produzirem graves e dificilmente recuperáveis danos para o particular. A tramitação seguida nestes processos é mais eficaz do que a dos procedimentos cautelares, dado que, como as providências não são autónomas do processo principal de que são parte (estão limitadas temporalmente pelo momento da decisão da ação principal), as decisões resultantes de um processo urgente serão sempre mais céleres (além de definitivas). A celeridade do processo não importa, no entanto, consequências para o conhecimento do próprio mérito da causa, daí que se aplique, com as adaptações necessárias, a tramitação da ação administrativa especial (artigo 99º CPTA).

            No âmbito das impugnações urgentes, encontramos as impugnações de eleições administrativas (designação de titulares de órgãos administrativos), que se limitam à impugnação dos atos pré-eleitorais (artigo 98º/3 CPTA).

            Ainda no âmbito das impugnações urgentes, insere-se a impugnação pré-contratual (no âmbito dos contratos de empreitada, concessão de obras públicas, prestação de serviços e fornecimento de bens). Neste âmbito, pretende-se promover a concorrência no âmbito da contratação, assim como assegurar a celeridade na execução dos contratos celebrados (que seria prejudicada num processo moroso, independentemente da decisão ser favorável ou não). O prazo, de um mês, vem previsto no artigo 101º, e segue a tramitação do artigo 102º.

            Relativamente às intimações urgentes, tratam-se de processos de condenação que visam impor a adoção de certos comportamentos ou atos administrativos, repartidos entre intimações para a prestação de informações (artigos 104º a 108º CPTA) e para a proteção de direitos, liberdades e garantias (artigos 109º a 111º CPTA). Diferentemente das impugnações urgentes, estas podem aplicar-se tanto à forma comum como especial, conforme vise a resolução urgente da questão, mas sem a prática de ato administrativo ou vise efetivamente condenar a Administração à prática dum certo ato.

            No que toca à intimação para a prestação de informações, a legitimidade ativa vem definida no artigo 104º CPTA, podendo recorrer tanto os titulares da informação a requerer, como o Ministério Público para exercer a ação pública (artigo 104º/2 CPTA). Quanto à legitimidade passiva, esta cabe à pessoa coletiva cujo órgão recusa certa informação ao requerente (devendo este ser individualmente identificado, para que possa ser diretamente citado pelo tribunal).  A ação deve ser proposta até 20 dias após o conhecimento da não satisfação do pedido, do indeferimento expresso, ou do deferimento parcial (artigo 105º CPTA). Esta ação pode ter também natureza cautelar, caso o pedido de informação vise a obtenção de informações que sejam essenciais para a propositura de uma ação referente a outro processo principal.

            Relativamente à intimação para a proteção de direitos, liberdades e garantias, a legitimidade ativa é mais abrangente do que nos casos anteriores, dado que pertence a todos os titulares de direitos, liberdades e garantias, recaindo a legitimidade passiva sobre a Administração Pública lato sensu (o critério será o da relação administrativa subjacente, podendo estar em causa pessoas coletivas privadas, como os concessionários). Estes processos limitam-se às situações em que a adoção de certa conduta por parte da Administração seja indispensável para o exercício dos direitos em causa (artigo 109º CPTA), exigindo-se igualmente que esteja presente o elemento da urgência (cuja ausência, levaria à adoção de uma providência cautelar, artigo 109º/1, parte final CPTA).

            A tramitação destes processos vem plasmada nos artigos 110º (generalidade dos casos) e 111º CPTA (em que o juiz pode escolher uma tramitação acelerada, substituindo as peças escritas por audiência oral, em questões de especial urgência).

Bibliografia:

- José Carlos Vieira de Andrade - A Justiça Administrativa (Lições), Almedina, 2011

- Mário Aroso de Almeida - Manual de Processo Administrativo, Almedina, 2012

- Vasco Pereira da Silva - O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, Almedina, 2009

André Vieira Pinto

21952

O 112 do Contencioso Administrativo

Urgência.

Será este o termo adequado para iniciar a exposição seguinte, que tem por base a matéria relativa às providências cautelares no âmbito do contencioso administrativo. Para tanto, se utilizará a metáfora da emergência alusiva ao 112, dado que em ambos os casos não pode deixar de verificar-se determinadas características adiante melhor salientadas.

Se no período anterior à reforma do contencioso administrativo português a tutela cautelar permanecia centrada no instituto da suspensão da eficácia de actos administrativos, graças ao novo modelo do contencioso, vieram, finalmente, superar-se as insuficiências existentes no plano da tutela cautelar. Neste sentido, tornou-se possível a adopção de todo o tipo de providências cautelares, significando isto que passou a dar-se concretização a um contencioso de plena jurisdição, vindo o legislador dar cumprimento ao disposto no art. 268º/4 da CRP, podendo, segundo interpretação do art. 112º/1 CPTA, vir a ser solicitada mais do que uma providêcia. Conformeresulta, agora,do art. 112º/2 CPTA, as providências cautelares podem consistir na suspensão da eficácia de actos administrativos ou de normas regulamentares, na admissão provisória em concursos e exames, na atribuição provisória da disponibilidade de um bem ou da autorização para iniciar ou prosseguir uma actividade, na regulamentação provisória de uma situação ou na intimação da Administração ou de particulares à adopção ou abstenção de condutas. Todavia, o elenco presente no preceito é meramente exemplificativo, pelo que pode o particular socorrer-se de outro tipo de providência cautelar, nomeada e supletivamente, previstas no CPC. Previu-se, portanto, uma cláusula aberta.

Pois bem, tal como nas questões da vida social, muitas vezes é necessário procurar uma ajuda urgente, daí o recurso ao 112 para uma primeira e rápida análise da situação para posterior tratamento, também no contencioso administrativo também surgem questões em que é urgente agir rápido e provisoriamente para depois de tratar do assunto de modo definitivo. Quer isto significar que as medidas cautelares são um instrumento jurídico que procura dar resposta rápida a problemas suscitados e que carecem de uma solução célere, sob pena de a mora na decisão vir a causar lesões na esfera jurídica do particular. Estamos perante uma regulação provisória da situação que será, depois, objectode uma decisão principal. O art. 114º/1 CPTA estabelece os momentos em que tais medidas poderão ser apresentadas.

Esta garantia que protege e permite ao particular agir e obter um resultado sem grande morosidade apresenta determinadas caractetísticas, a saber:

- Instrumentalidade: na medida em que depende da acção principal, podendo vir a ser intentada previamente, em simultâneo ou depois de apresentada a acção;

- Provisoriedade: pois não é uma decisão definitiva, para tanto carecendo da propositura da acção principal; e

- Sumaridade: basta-se apenas com um conhecimento mais sintético da situação de facto e de direito para decidir a querela.

Existem no sistema jurídicos dois tipos de providências: as conservatórias e antecipatórias. As primeiras, mais fáceis de obter, consagradas no art.120º/1, b) CPTA, são as previstas para que se mantenha na posse ou na titularidade do particular, um direito a um bem ou situação já existente, mas que exista o perigo de o perder, isto é, existe já uma situação jurídica na esfera do particular que urge ser acautelada. As segundas apresentam como fim obter um certo bem ou direito, pois há perigo de que certo prejuízose venha a manifestar, ou seja, não existindo ainda uma determinada situação jurídica na esfera do sujeito, há o risco de aquando da sua formação, esta vir a ser atingida nefastamente para o particular.

Do art. 120º CPTA consta a ideia de necessidade, pelo que as providências devem-se limitar ao necessário para a sua eficaz prossecução, estabelecendo os requisitos para decretação da providência. O art. 120º/3 CPTA prevê a cedência do princípio do dispositivo face ao princípio do inquisitório. Atente-se que o Tribunal não está vinculado à providência requerida, podendo decretar uma outra diferente da formulada pelo requerente.

      Fumus boni iuris:

A expressão, de origem latina, pretende significar a aparência de bom direito, isto é, que ao pedido do requerente deve ser dado providento se se considerar que existe fundamento bastante.

Importa reter, para concluir, que o decretamento da providência cautelar pressupõe que o juiz faça uma avaliação da probabilidade de procedência da acçãoprincipa, isto é, da existência do direito ou da ilegalidade invocados.

Desta perspectiva, sempre que seja pretensiosamente evidente a procedência da consequente acção principal, o juiz deve decretar a providência cautelar bem como, ao invés, deve recusar a tutela solicitada se for manifesta a falta de fundamento da pretensão principal (neste caso, o fumus malus funciona como fundamento determinante da recusa de procedência da providência).

Proporcionalidade: 

É exigida a ponderação de todos os interesses em causa, dependendo a decisão de decretamento ou recusa da providência de quais sejam os interesses preponderantes no caso concreto, de forma a evitar lesões não pretendidas resultantes de uma decisão de carácter meramente provisório.

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Ana Sofia Marieiro

Nº 22199

Providências Cautelares Atípicas no Contencioso Administrativo

A figura das providências cautelares considerada no presente estudo corresponde à categoria dos "mecanismos processuais destinados a obstar a inutilização de um meio processual principal por efeito do decurso do tempo necessário à efectivação deste" (João Caupers), através de uma tutela provisória da relação jurídico-administrativa, de uma definição da situação jurídica ate ao seu definitivo julgamento.

Deste modo na terminologia do contencioso administrativo, estes procedimentos cautelares revestem a natureza de meios processuais acessórios, isto é, de expedientes judiciais que "apenas podem ser utilizados acoplados a um meio processual principal".

Por outro lado, a atipicidade da figura resulta precisamente da ausência de uma prévia definição acerca dos efeitos jurídicos pretendidos. Estes serão aqueles que se mostrarem necessários a uma plena e efectiva tutela jurisdicional das entidades que se encontrem envolvidas num relação ou situação jurídica administrativa.

Assim, torna-se indiferente questionar relativamente a que formas da actividade administrativa se pretende reagir com as providências cautelares atípicas. A resposta só pode ser uma : a toda a actividade administrativa que interfira com a esfera jurídica de quem quer, seja sob qualquer forma tipificada (regulamentos, contratos ou actos administrativos), seja à revelia desses padrões comportamentais.


Admissibilidade da figura

1) Argumentos contra a admissibilidade da figura.

a) O Controlo judicial preventivo colocaria em crise a autonomia da Administração Pública e a sua responsabilidade e prerrogativa quanto à prossecução do interesse público e à concretização de normas jurídicas.

Sobre isso dir-se-á que a Administração Pública só tem autonomia, responsabilidade e prerrogativas na prossecução do interesse público enquanto respeite os direitos dos administrados (art. 266º CRP) sem prejuízo do regime do estado de necessidade previsto no art. 3º/2 CPA. Quando em causa estejam direitos fundamentais e uma actividade administrativa que, num quadro de ilegalidade, envolva a sua restrição, devem configurar-se adequados expedientes jurisdicionais que impeçam essa actividade.

b) Em causa estaria, desde logo, o princípio da separação de poderes e uma ingerência abusiva dos tribunais na função administrativa.

Observá-se-á, então, que à função jurisdicional está cometida,designadamente, a incumbência de assegurar a defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos (art.205º/2 CRP) e que as entidades administrativas, num  Estado de Direito, devem obediência às normas de tutelam as posições jurídico-fundamentais dos cidadãos e estão submetidas ao controlo jurisdicional.

c) O controlo judicial preventivo acabaria por subverter a função de controlo, pois qualquer acto preparatório estaria sujeito a uma vigilância jurisdicional, perdendo-se mesmo a necessária distância do controlante em relação ao controlado.

Refira-se que o que está em causa é o respeito pelos direitos fundamentais dos administrados em qualquer fase procedimental e que é precisamente um novo quadro jurídico-fundamental que se vem desenhando a propósito dos direitos procedimentais dos administrados

d) A necessária prevalência do interesse público sobre interesses individuais e o privilegio de execução prévia da Administração Pública.

Nem o interesse público prevalece sobre os interesses individuais, devendo sim prevalecer o respeito pelo quadro jurídico que tutela essas duas categorias, nem o privilégio de execução prévia ou a presunção de validade da actividade administrativa pode existir relativamente às situações em que os direitos fundamentais  dos administrados são violados pela Administração Pública.

e) O sistema infra-constitucional do contencioso administrativo parece pressupor 

Nem o legislador ordinário consagrou um sistema de tipicidade dos expedientes processuais no contencioso administrativo nem a qualificação dos sistema adoptado como típico respeitaria o art.268º/5 CRP.

2) Argumentos a favor da admissibilidade da figura.

a) Os princípios de uma integral e efectiva tutela jurisdicional de direitos fundamentais dos administrados  (art.268º/5 CRP) no âmbito de um Estado de Direito (art.2º e 9º, c) CRP).

Com Freitas do Amaral, "a tendência do direito administrativo moderno é justamente para reforçar os direitos dos particulares", designadamente no domínio processual e no âmbito dos direitos fundamentais  em ordem a fortalecer um verdadeiro Estado de Direito material.

Esta necessidade de efectividade da tutela jurídica dos direitos fundamentais levou mesmo a que na Alemanha se fale do "direito à intervenção policial" que o cidadão pode fazer valer num caso concreto de violação da sua esfera jurídico-fundamental. Entre nós ainda se discute se o poder judicial pode apreciar situações dessa natureza.

De qualquer modo, um estudo aprofundado levará a considerar inconstitucionais as soluções que não sirvam ou limitem essa efectiva tutela fundamental e conduzirão à necessidade de esquemas processuais adequados à sua estrutura teleológica.

b) Artigo 1º da Lei de Processo dos Tribunais Administrativos

i. Ao considerar supletivamente aplicável na jurisdição administrativa a lei do processo civil o legislador pretendeu disponibilizar a estes tribunais os esquemas processuais que essa lei permite e que se mostrem necessários à tutela jurisdicional devida aos administrados. Deverão ser consideradas como situações omissas no complexo normativo que rege a jurisdição administrativo determinando consequentemente a aplicação a aplicação do processo civil, todos os casos em que, apesar da existência de um determinado regime, não seja aí assegurada uma efectiva e integral tutela jurisdicional aos administrados. A conclusão pelo recurso ao processo civil há-de tomar-se na sequência de uma adequada exploração dos expedientes disponibilizados no contencioso administrativo. No entanto, também o critério dessa busca deverá sempre obediência aos princípios constitucionais.

ii. A operacionalidade da norma contida neste artigo manifesta-se em crescentes domínios do contencioso administrativo e sob diferentes perspectivas: No Direito Administrativo português mantêm-se a tendência de "reservar às normas do Direito Processual Civil uma aplicação muito mais larga do que a encarada com outros Direito do Processo Administrativo Europeu".

iii. Assim, valendo no contencioso administrativo exactamente as mesmas razões, o mais das vezes de um modo reforçado, que justificam a adopção do regime das providências cautelares atípicas no processo civil e inexistindo ali relativamente a muitas situações juridico administrativas a uma adequada estrutura cautelar,  deve recorrer-se, ao regime das providencias cautelares previsto no Codigo de Processo Civil, devidamente ponderadas as conexões relevantes.

c) O controlo jurisdicional preventivo 

i. A possibilidade de um controlo judicial preventivo, a eventual concorrência dos tribunais e da administração na definição de uma situação, tem, desde logo, um efeito juridicamente estabilizador, clarificador e de uma crescida legitimação da actividade administrativa.

O controlo preventivo favorece ainda a transparência administrativa sobretudo quando as formas do agir administrativo não se reconduzem a actos formais, antes consistem em acordos informais com acentuada relevância na esfera de terceiros.

d) A ineficácia de um sistema assente da tipicidade.

A referência que se pretende não se esgota na possibilidade de recurso a quaisquer providências cautelares, antes exige que aí se possam encontrar soluções adequadas a qualquer situação carenciada de tutela jurisdicional.

Assim, só uma previsão atípica das providências cautelares pode servir o vasto e diversificado domínio em que a actividade administrativa se reflecte. O principio da tipicidade olvida uma das principais características do Direito Administrativo e do contencioso Administrativo: corresponde a mais intríseca natureza destas áreas judicas, no âmbito de uma perspectiva sitémica do Direito, a evolução, mobilidade e abertura que dificilmente se compatibilizarão com esquemas fechados.



Adriana Alves da Silva
17104

O Contencioso Pré-Contratual Urgente

O Código de Processo do Tribunal Administrativo trata da figura dos processos urgentes, distinguindo-os nas categorias de impugnações urgentes e intimações, tratadas nos artigos 97º e ss. do CPTA. A ideia para este fundamento sustenta-se na certeza de que há questões que devem tratadas quanto ao seu mérito. Os meios urgentes consubstanciam um conjunto de meios processuais destinados à protecção de situações jurídicas subjectivas. Ora, esta figura vem inserida na categoria da impugnação urgente que, para além de muitas razões, a principal funda-se na verificação da legalidade de pronúncias da Administração Pública.

Previsto nos arts. 100º e ss. do CPTA, o contencioso pré-contratual inclui a impugnação de quatro tipos contratuais, sendo eles a empreitada, a concessão de obras públicas, a prestação de serviços e o fornecimento de bens. A previsão de um processo autónomo e urgente resulta da necessidade de assegurar duas ordens de interesses que tanto promovem a transparência e a concorrência, como o inicio rápido da execução dos contratos e a respectiva estabilidade depois de serem celebrados, protegendo os interesses públicos em causa e os dos contratantes.

Este meio deve ser utilizado quando esteja em causa a ilegalidade de quaisquer decisões administrativas relativas à formação dos contratos referidos. Transversalmente, podem ser impugnados todos os actos administrativos relativos à formação dos contratos - embora apenas quanto às invalidades deste que derivem de invalidades do procedimento pré-contratual -, assim como os actos equiparados de entidades privadas. Além disso, não é infundada a impugnação de documentos contratuais normativos, designadamente com assento na ilegalidade das especificações técnicas, económicas ou financeiras.

O regime do contencioso pré-contratual urgente apresenta-se como uma continuidade do regime especial do Decreto-Lei n.º 134/98, de 15 de Maio, para determinados contratos, em aplicação da Directiva n.º 89/665/CEE, conhecida pela designação Directiva-Recursos, alargado aos contratos de concessão de obras públicas.

O artigo 100.º, n.º1 do CPTA, no que respeita à impugnação dos contratos enunciados, remete esta figura para o regime da acção administrativa especial em matéria de pressupostos processuais. Mas, embora se caracterizar pela semelhança com a acção administrativa especial, possui uma tramitação única, acelerada e com um prazo de propositura da acção mais curto.

   Este processo é uma forma de processo autónoma que sustenta a necessidade de assegurar, simultaneamente, duas ordens de interesses - pública e privada. Ou seja, tanto se destina a promover a transparência e a concorrência, através de uma protecção adequada dos interesses dos candidatos à celebração de contratos com as entidades públicas, como garantir a estabilidade dos contratos da Administração, após a sua celebração, atribuindo protecção aos interesses públicos substanciais em causa e aos interesses dos contratantes.

Este meio não é válido para todos os contratos, cingindo-se aos contratos abrangidos pelas directivas europeias. Esta disposição transparece a inadequação para a aplicação da generalidade dos contratos, alegando-se que, em defesa da própria urgência, é legitimo cingir as situações da mesma, fundamentalmente porque nas acções relativas aos procedimentos dos restantes contratos a decisão antecipada do fundo da causa está inserida no contexto do respectivo processo cautelar. Ou seja, o que é referenciado é a possibilidade de transformação de uma medida judicial noutra distinta, neste caso concreto, do processo cautelar em processo principal, nos termos do art. 132.º, n.º 7 do CPTA, quando é exteriorizada e demonstrada a ilegalidade das especificações contidas nos documentos do concurso.

Objectivamente, a utilização deste meio reporta-se a decisões administrativas relativas à formação dos contratos previstos no art. 100.º, n.º 1 do CPTA. Assim, e como possível consequência, a impugnação de todos os actos administrativos relativos à formação desses mesmos contratos, assim como de actos equiparados de entidades privadas, pode ser realizada. Esta equiparação encontra-se prevista, expressamente, para os actos de sujeitos privados praticados no âmbito de procedimentos pré-contratuais de direito publica, conforme dispõe o art. 100.º, n.º 3 do CPTA em conjugação com o art.4.º, n.º 1 do ETAF.  Para além do mais, é o meio adequado para a impugnação directa de documentos contratuais normativos, que incluem, como previsto no art. 100.º, n.º 2 do CPTA, o programa de concurso ou o caderno de encargos, por exemplo. Ao proceder-se à celebração do contrato, seja qual for o objecto do processo, este pode ser estendido à impugnação do próprio contrato, nos termos do artigo 102.º, n.º 4 do CPTA.

Outra questão prática de relevância, atinge a possibilidade, ou não, de num processo de contencioso pré-contratual poder obter-se uma condenação à prática de acto devido, nos termos do art. 66º do CPTA. Quanto à aplicação por via da remissão feita pelo art. 100.º, n.º1 do CPTA, a lei nada diz expressamente, pelo que essa remissão não abrange o art. 47.º do CPTA, que permite a cumulação de pedidos de anulação com pedidos de condenação de restituição, entre outros.

Na vertente substancial, Vieira de Andrade, refere-se a uma permissão “no espírito do direito reformado” pela abertura processual em favor da tutela judicial efectiva e, designadamente, da cumulação de pedidos, tal como na “justiça do sistema”, que prefere a condenação nos casos de impugnação de actos negativos. Para o autor, não podem contrapor-se obstáculos processuais decisivos, na medida em que a cumulação remete para a acção administrativa especial, com as devidas adaptações. Mas, apesar de tudo, a lei refere-se apenas à impugnação de actos ou documentos, distinguindo, claramente, as impugnações urgentes das intimações, que têm carácter condenatório.

Numa breve menção aos restantes pressupostos aplicam-se, por força do artigo 11.º, n.º1 do CPTA as regras relativas à impugnação de actos. Destacam-se as relativas à legitimidade (artigo 55.º do CPTA) e à prossecução da acção pelo Ministério Público (artigo 62.º do CPTA).

Quanto a questões de prazos, os processos devem ser intentados no prazo de um mês, contados a partir da notificação dos interessados ou, não havendo lugar a esta, do conhecimento do acto, nos termos do art. 101.º do CPTA (contrariamente ao que sucede no artigo 58.º, onde o CPTA não estabelece qualquer diferenciação de prazos no domínio das acções do contencioso pré-contratual urgente. O Ministério Público não beneficia, assim, de um prazo específico de maior duração, estando também sujeito ao prazo do artigo 101.º do CPTA. O procedimento não é suspenso com a propositura da acção, podendo ser interposta a providência cautelar do art. 132.º do CPTA. Havendo lugar a impugnações administrativas o prazo suspende-se, recomeçando a contagem a partir da decisão sobre essa impugnação ou do termo do prazo legal respectivo, sem prejuízo de o interessado propor, entretanto, a acção principal ou solicitar providencias cautelares, nos termos nos números 4 e 5 do art. 59º do CPTA. Caso a impugnação do acto for necessária, suspende a eficácia do acto.

Finalizando, o processo urgente de contencioso pré-contratual representa uma forma processual, cujo principal objectivo prende-se com a redução da duração na resolução dos litígios, permitindo-se, de certa forma, que haja uma flexibilidade dos tribunais. Contudo, nem todo o seu regime é pacifico. Em discussão entram matérias quanto ao alargamento do meio processual a outras figuras contratuais para além das impostas pelas directivas europeias, bem como a questão dos prazos para a impugnação de actos nulos.

Bibliografia

- Almeida, Mário Aroso de, "Manual de Processo Administrativo", Almedina, 2010;

- Amaral, Diogo Freitas do, e Almeida, Mário Aroso de, "Grandes Linhas da Reforma do Contencioso Administrativo", 3ª Edição, Almedina, 2004;

  

Ana Filipa Costa, n.º 21460

A figura dos processos urgentes

A figura dos processos urgentes

O CPTA trata desta figura em duas categorias : impugnações urgentes e intimações (artigos 97º e ss). A ideia destes processos radica a convicção de que determinadas questões devem receber , quanto ao seu mérito, uma resolução judicial num tempo curto.

Estas questões não devem ou não podem demorar a decidir aquele tempo que possa ser considerado normal para a generalidade dos processos nem para elas se revela suficiente ou adequada uma protecção cautelar que regule provisoriamente a situação em termos de poder assegurar a utilidade da sentenca produzida em tempo normal.

Assim , o CPTA , decidiu autonomizar quatro espécies de processos : as impugnações relativas a eleições administrativas e à formação de determinados contratos , bem como as intimações para prestação de informações e as intimações para a proteccao de direitos liberdades e garantias

Segundo o Professor José Vieira de Andrade esta figura dos processos urgentes corresponde à ideia de “processos urgentes principais” – que se distinguem, quer dos processos principais não urgentes, quer dos processos urgentes não principais (os processos cautelares).

Os processos urgentes principais, por se caracterizarem pela sua celeridade ou prioridade devem ou têm de obter sobre determinadas questões quanto ao respectivo mérito, uma resolução definitiva pela via judicial num tempo curto.

Por isso, a lei configura, logo em abstracto, como processos urgentes determinados processos principais, isto é, processos que visam a pronúncia de sentenças de mérito, onde a cognição seja tendencialmente plena, mas com uma tramitação acelerada ou simplificada, tendo em consideração a natureza dos direitos ou dos bens jurídicos protegidos ou outras circunstâncias próprias das situações ou até das pessoas envolvidas.

Tomando em atenção primeiramente a categoria das impugnações urgentes, temos o contencioso eleitoral nos termos dos arts 97 e seguintes e o contencioso pré-contratual nos arts 100 e seguintes CPTA.

No âmbito do contencioso eleitoral, previsto nos arts 97 a 99 do CPTA,  a lei processual autonomiza este meio impugnatório como meio principal para a resolução acelerada e simplificada das questões suscitadas por actos eleitorais, em função da sua natureza urgente.

Quanto ao objecto das eleições a que se referem estas impugnações são aquelas através das quais se designam os titulares de órgãos administrativos electivos de pessoas colectivas públicas, sobretudo no âmbito das administrações autónomas, mas incluindo também as eleições para órgãos não burocráticos da administração directa ou indirecta.

Os litígios a resolver por este meio não são apenas os relativos ao acto eleitoral propriamente dito, englobam ainda as questões do respectivo procedimento.

A lei, todavia, parece limitar a sindicalidade dos actos pré-eleitorais, admitindo apenas a impugnação autónoma daqueles que impliquem exclusão ou omissão de eleitores nos cadernos eleitorais ou de elegíveis nas listas eleitorais (artigo 98-3)

Relativamente à legitimidade, a iniciativa do processo cabe em exclusivo aos eleitores e elegíveis, incluindo, nos casos de omissão nos cadernos ou nas listas, as pessoas cuja inscrição foi omitida (artigo 98- 1).

No que diz respeito ao prazo, na falta de disposição especial, será de sete dias, a contar da possibilidade do conhecimento ou omissão (artigo 98- 2).

No que toca à urgência é de referir que este processo segue a tramitação da acção administrativa especial ex vi art 99-1, com certas especificidades contudo, designadamente as decorrentes do seu carácter urgente (art 99 números 2 a 5).

Ainda uma nota, quanto à plena jurisdição mencionada no artigo 97-2, esta disposição pretende significar que o processo não se dirige meramente à anulação ou declaração de nulidade dos actos impugnados e engloba a possibilidade de condenação imediata das autoridades administrativas, seja para assegurar a inscrição nos cadernos ou a aceitação das listas de candidatos, seja para obrigar à reforma do procedimento eleitoral.

O contencioso pré-contratual, vem regulado nos arts 100 a 103 CPTA, e conforme o art 100-1 a impugnação de actos administrativos relativos à formação de contratos pode ser de quatro tipos de contratos: empreitada, concessão de obras públicas, prestação de serviços e fornecimento de bens.

Estão em causa neste procedimento duas ordens de interesses, públicos e privados: por um lado, promover neste domínio a transparência e a concorrência, através de uma protecção adequada e em tempo útil aos interesses dos candidatos à celebração de contratos com as entidades públicas; por outro lado, e sobretudo, garantir o início rápido da execução dos contratos administrativos e a respectiva estabilidade depois de celebrados, dando protecção adequada aos interesses públicos substanciais em causa e aos interesses dos contratantes.

Em matéria de objecto, este meio deve ser utilizado quando esteja em causa a ilegalidade de quaisquer decisões administrativas relativas à formação dos referidos contratos.

Em relação ao prazo para a apresentação do pedido é de um mês a contar da notificação dos interessados ou, não havendo lugar a notificação, do conhecimento do acto (art. 101).

A propositura da acção não tem efeito suspensivo sobre o procedimento, podendo o interessado interpor, se for caso disso, a providência cautelar especial prevista no art 132.

Se houver lugar a impugnações administrativas, como estas serão, em regra, facultativas, o prazo suspende-se e só volta a contar-se a partir da decisão administrativa sobre essa impugnação ou do termo do prazo legal respectivo, sem prejuízo de o interessado poder entretanto propor acção principal ou solicitar providências cautelares, nos termos do artigo 59 (números 4 e 5) – se a impugnação for necessária, suspende a eficácia do acto e, portanto, o prazo só começa a contar depois de proferida a decisão respectiva.

Quanto aos restantes pressupostos, aplicam-se, por força do artigo 100-1, as regras relativas à impugnação de actos, com as adaptações que se revelarem necessárias.

Em conclusão, a tramitação deste processo é única e segue a forma da acção administrativa especial, com algumas alterações, entre as quais se destaca a possibilidade da concentração numa audiência pública sobre a matéria de facto e de direito, com alegações orais e sentença imediata (arts 102 e 103).

A cognição do tribunal é plena e, em caso de procedência, a sentença será, em regra, anulatória ou de declaração da invalidade do acto ou documento contratual.

De referir ainda que a lei estende expressamente a este processo urgente, embora com algumas diferenças de relevo, a possibilidade, admitida em geral no art. 45.º, de, em caso de impossibilidade absoluta dos interesses do autor, o juiz não proferir a sentença requeria e convidar as partes a acordarem no montante da indemnização devida.

                Quanto à  categoria das intimações urgentes, encontramos no CPTA dois tipos:a intimação para a prestação de informações, consulta de processos ou passagem de certidões (arts 104 a 108) e a intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias (arts 109 a 111).

A intimação para prestação de informações, consulta de processos ou passagem de certidões, prevista nos arts 104 a 108 CPTA, é configurada como uma acção principal e um processo urgente, tornando-se o meio adequado para obter a satisfação de todas as pretensões informativas, quer esteja em causa o direito à informação procedimental ou o direito de acesso aos arquivos e registos administrativos (art 104), incluindo o acesso aos ficheiros públicos de dados pessoais.

No que diz respeito à legitimidade, a intimação pode ser pedida pelos titulares dos direitos de informação ou, na hipótese de utilização para efeitos de impugnação judicial, por todos os que tenham legitimidade para usar os meios impugnatórios, incluindo os autores populares, bem como o Ministério Público, para o exercício da acção pública (artigo 104- 2).

Quanto à legitimidade passiva parece caber, nos termos gerais, à pessoa colectiva ou ao ministério a que pertence o órgão em falta (art 10-2). No entanto, segundo a referência do artigo 107 relativamente à autoridade (e não à entidade) requerida – supõe-se que não exista aqui um regime especial de legitimidade, pelo que o requerente deverá, sempre que possível, identificar o órgão responsável, para que o tribunal possa directamente citá-lo e dirigir-lhe a intimação, sem dependência da organização interna da pessoa colectiva ou do ministério.

A utilização deste meio pressupõe o incumprimento pela Administração do dever de informar ou de notificar, valendo, por isso, a exigência do pedido anterior do interessado como pressuposto processual.

O prazo é de vinte dias, a partir da verificação da não satisfação do pedido, a partir da omissão, do indeferimento expresso ou do deferimento parcial (art 105).

A tramitação é simples, com resposta da autoridade no prazo de dez dias e, em regra, decisão imediata do juiz, dado que na maior parte dos casos não serão necessárias outras diligências (art 107).

Cumpria ainda referir o disposto nos arts 61 a 65 do CPA quanto ao direito à informação.

           Por fim, temos a intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias,que estando regulada nos arts 109 a 111 CPTA, é favorecida pelo artigo 20-5 da Constituição, reconhecendo assim a importância de uma protecção acrescida dos direitos, liberdades e garantias dos cidadãos, pelo que, a utilização desta acção deve limitar-se às situações em que esteja em causa directa e imediatamente o exercício dos mesmos.

Pode utilizar-se este meio quando a emissão célere de uma decisão de mérito do processo que imponha à Administração uma conduta positiva ou negativa seja indispensável para assegurar o exercício em tempo útil de um direito, liberdade ou garantia (art 109).

Exige-se, desde logo, a urgência da decisão para evitar a inutilização do direito, sem a qual deverá haver lugar a uma acção administrativa normal, seja comum ou especial, sublinhe-se, todavia, o carácter relativo ou gradativo da urgência.

Pressupõe-se que o pedido se refira à imposição de uma conduta positiva ou negativa à Administração, e a lei exige ainda que não seja possível ou suficiente o decretamento provisório de uma providência cautelar.

A legitimidade para esta intimação pertence naturalmente aos titulares dos direitos, liberdades e garantias.

O conteúdo do pedido será a condenação na adopção de uma conduta positiva ou negativa na parte da Administração, que pode consistir mesmo na prática de um acto administrativo (art. 109 números 1 e 3)

O pedido de intimação pode ainda ser dirigido contra concessionários ou quaisquer particulares, mesmo que não disponham de poderes públicos – embora, obviamente, se deva estar perante uma relação jurídica administrativa.

Nestes processos não há lugar ao pagamento de custas.

Quanto à tramitação é extremamente simples e rápida, designadamente nas situações de especial urgência.

Na realidade, a lei prevê vários andamentos possíveis para o processo (artigo 110 números 1, 2 e 3; 111), sendo que o juiz pode optar por uma tramitação acelerada ou simplificada realizando uma audiência oral.

Quando a pretensão se dirija à prática de um acto administrativo estritamente vinculado, a lei admite, excepcionalmente, a possibilidade de sentenças substitutivas da pronúncia da Administração, designadamente quando se trate da execução de acto administrativo já praticado (artigo 109-3). Nestas situações, já não estamos perante simples intimações, mas perante intervenções judiciais.

A sentença, quando não seja substitutiva, determina o comportamento concreto, o prazo e, se for caso disso, o próprio órgão administrativo responsável pelo cumprimento, designadamente quando implique a prática de um acto administrativo.

É ainda de salientar que se aplicam a estas intimações as regras gerais de execução de sentenças condenatórias, incluindo as relativas à responsabilidade civil, disciplinar e criminal.

A invocação da grave lesão para o interesse público como causa legítima de inexecução da sentença condenatória, não parece admissível, nestes, pois pressupões uma prevalência do direito fundamental na ponderação concreta e imediata dos valores em presença.

A lei prevê a possibilidade de fixação pelo juiz de sanções pecuniárias compulsórias, imediatamente na sentença condenatória ou em despacho posterior.

Relativamente, às decisões de improcedência de pedidos de intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias são sempre recorríveis, seja qual for o valor da causa (art 142-3 a).

Por sua vez, o recurso das sentenças que tenham proferido a intimação, quando seja admissível, tem sempre, por determinação da lei, efeito meramente devolutivo, independentemente da ponderação dos danos que esse efeito possa causar – o objectivo é o de assegurar uma protecção efectiva reforçada dos direitos, liberdades e garantias dos cidadãos já reconhecidos na primeira instância, mesmo que estejam em causa interesses públicos relevantes.

Inês Mendes da Silva , n º 21155

A responsabilidade civil extracontratual pública no contencioso administrativo

Visão geral

A questão da responsabilidade civil extracontratual pública está intimamente ligada à construção do contencioso administrativo, na medida em que a responsabilidade civil das entidades públicas constitui uma das bases da ideia de Estado de Direito, o que no caso português é evidente a partir do disposto no artigo 22º da Constituição da República Portuguesa (doravante CRP), no que diz respeito à proteção dos direitos fundamentais. O próprio direito à indemnização no caso de responsabilidade civil das entidades públicas constitui um direito fundamental com base nos artigos 16º e 17º da CRP, o que apesar do atraso face à grande Reforma do contencioso administrativo em 2004, apenas passou a constar de lei ordinária, em 2007, nomeadamente com a entrada em vigor da Lei 67/2007, de 31 de Dezembro, embora se discuta que a referida lei não solucionou os problemas pendentes, criando um regime que não é coerente entre a “letra e o espirito" da Reforma do contencioso Administrativo.

Até à Reforma Administrativa de 2004 a responsabilidade civil da Administração era apreciada nos tribunais judiciais quando partisse de atos de gestão privada, e pelos tribunais administrativos quando estivesse ligada a atos de gestão pública. Do que foi dito fica patente a fragmentação que operava nesta matéria, o que, no que diz respeito à tutela dos direitos dos particulares, suscitava dificuldades. Isto porque, não é fácil distinguir as atuações informais e técnicas assim como as operações materiais da Administração pública tendo por base a ideia de gestão privada ou de gestão pública.

Numa fase inicial a jurisprudência para distinguir entre gestão privada e gestão pública recorria a uma ideia de relações de “ambiente de Direito Público”, em vez de partir de um critério lógico, o que obviamente suscitava frequentes dúvidas quanto ao direito aplicável e quanto ao Tribunal competente, provocando conflitos de jurisdição, que em consequência davam azo a morosidade do sistema e em muitos casos a denegação de justiça, constituindo uma flagrante violação do direito fundamental à proteção plena e efetiva do direito dos particulares.

Com a reforma administrativa passou a consagrar-se um regime único, contudo, ainda prevaleceram dificuldades até à entrada em vigor da já referida Lei 67/2007, em 2007.

Como é sabido, o artigo 212º/3 da CRP define a competência dos tribunais administrativos e fiscais para dirimir os litigios emergentes das relações juridicas administrativas e fiscais que depois é desenvolvido pelo Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (doravante ETAF)  no artigo 1º/1 que consagra uma cláusula geral, depois desenvolvido pelo elenco exemplificativo previsto no artigo 4º, alíneas g), h), e i) do ETAF. O que se pode concluir de tal opção por parte do legislador é a inequívoca vontade de criar um regime de unidade jurisdicional. Acabando finalmente com, por um lado, a distinção entre gestão privada e entre gestão pública, e por outro lado, a competência para aferir da responsabilidade civil das entidades públicas fica exclusivamente “nas mãos” dos tribunais administrativos.

Referência processual - da competência

Passando agora à análise do regime vigente, nos termos do artigo 4/1/g) do ETAF, compete aos tribunais administrativos dirimir os conflitos em que haja lugar a responsabilidade civil extracontratual das pessoas coletivas de direito público, incluindo a resultante do exercício da função jurisdicional e da função legislativa indiferentemente do órgão e do poder em que ele se encontra inserido. Daqui parece surgir uma espécie de segunda cláusula geral.

Quanto ao artigo 4º/1/h), do ETAF, este confere à jurisdição administrativa a competência para apreciar das relações materiais controvertidas de responsabilidade civil extracontratual dos titulares de órgãos, funcionários, agentes e demais servidores públicos.

E por último, a jurisdição administrativa é ainda competente, nos termos o artigo 4º/1/i) do ETAF para o julgamento de litígios da responsabilidade civil extracontratual dos sujeitos privados, aos quais seja aplicável o regime específico da responsabilidade do Estado e demais pessoas coletivas de direito público.

 Da ação de responsabilidade civil extracontratual

Ação administrativa comum

A responsabilidade civil extracontratual pública, regra geral, é susceptivel de ser suscitada através da ação administrativa comum – artigo 37º/2/f) a titulo exemplificativo - do Código sobre o Procedimento nos Tribunais Administrativos (doravante CPTA), em que estamos perante um pedido de natureza condenatória, que, como já vimos anteriormente, tanto pode ser direcionado para pessoas coletivas de direito público, como para particulares que atuem ou realizem tarefas em nome de pessoas coletivas públicas, e dos particulares que colaboram com a Administração, por exemplo, ao abrigo de um contrato de concessão. Incluindo-se ainda a possibilidade de haver direito de regresso do Estado contra os seus agentes, por força do disposto no artigo 6º/1 da Lei 67/2007.

Temos ainda, nos termos do artigo 37/2/g) os pedidos de condenação ao pagamento de indemnizações, decorrentes da imposição de sacrifícios por razões de interesse público – em que estão em causa situações de responsabilidade por atos lícitos ou pelo sacrifício – artigo 16º da Lei 67/2007.

E por fim, a possibilidade de formular pedidos de condenação da Administração à adoção das condutas necessárias ao  restabelecimento de direitos ou interesses violados, que se destina a obter a condenação da Administração em atuações técnicas, informais e operações materiais necessárias para a reparação e restituição de posições subjetivas lesadas, ou seja, visa-se uma reconstituição natural (vide artigo 3º/1 e 2 da Lei 67/2007).

Há ainda que se atender à situação excecional prevista no artigo 38º do CPTA, que põe em causa o entendimento do “caso decidido”, consagrando apenas os efeitos processuais da inimpugnabilidade que não possui qualquer eficácia convalidatória das atuações administrativas ilegais. O que se pode concluir desta norma, é que ela opera uma autonomização entre o pedido indemnizatório e outro pedido que seja formulado, designadamente de declaração de nulidade de um ato ou regulamento administrativo.

No que concerne aos pressupostos, e começando pela análise da legitimidade, nos termos do artigo 52º/3 da CRP é admitida a legitimidade ativa para apresentar pedidos de indemnização dos lesados no âmbito da ação popular, quando tenham sido ofendidos determinados valores comunitários, aferindo-se a legitimidade ativa, quando estamos perante uma ação com vista à defesa de interesses próprios, e perante a falta de regra especial, nos termos do artigo 9º do CPTA.

O apuramento da legitimidade passiva depende do pedido: pertence ao Estado quando esteja em causa o exercício da função legislativa ou jurisdicional; pertence às pessoas coletivas de direito público a que pertençam os órgãos administrativos, quando esteja em causa a sua responsabilidade exclusiva; e por fim, às pessoas coletivas e aos titulares dos respetivos órgãos ou agentes, quando haja responsabilidade solidária – artigo 10º do CPTA.

A ação pode ser proposta a todo o tempo – artigo 41º/1 o CPTA, salvo disposição legal especial em contrário. Sendo que o particular pode ter de observar o prazo previsto na lei substantiva por efeito da prescrição do respetivo direito de indemnização, que, nos termos do artigo 498º, do Código Civil, por força da remissão no artigo 5º da Lei 67/2007 do Código Civil, acontece no prazo de 3 anos a contar do conhecimento pelo lesado desse direito. Prazo que é interrompido caso haja impugnação do ato lesivo – artigo 41º/3.

Ação administrativa especial

  

Verificando-se uma situação de cumulação com um o pedido de anulação ou de condenação à prática do ato devido, o meio processual adequado é a ação administrativa especial, nos termos do artigo 47º do CPTA, em que se permite que apenas num processo seja discutida a relação material controvertida na sua globalidade, ficando sujeitas ao prazo previsto para o pedido principal. E em termos de legitimidade, opera, quanto à ativa a regra geral do artigo 9º e ainda as regras especiais previstas no artigo 55º e 68º, todos do CPTA, e quanto à passiva a prevista no artigo 10º.

Disposições comuns

Prevê-se a situação de distribuição de responsabilidade por força da culpa do lesado, figura prevista no artigo 4º da Lei 67/2007, segundo o qual o particular pode ver o seu direito à indemnização reduzido ou eliminado por concorrência de culpas, na medida em que a produção ou o agravamento dos danos seja imputável a negligência processual do particular, “por não ter utilizado a via processual adequada à eliminação do ato jurídico lesivo”.

O valor da causa é definido nos termos do artigo 32º/1 do CPTA.

As ações relativas à responsabilidade civil extracontratual do Estado são julgadas pelos Tribunais Administrativos de Circulo, e eventualmente por tribunais arbitrais – artigo 180º/1/b) do CPTA.    

Bibliografia:

ALMEIDA, Mário Aroso de, Manual de Procedimento Administrativo, 2013, Almedina, Reimpressão;

ANDRADE, José Carlos Vieira de, A Justiça Administrativa (Lições), 2011, Almedina, 11ª edição.

SILVA,Vasco Pereira da; "O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise", Almedina, 2009

Pedro Silva, nº21038