O trabalho em questão visa tomar uma posição acerca do ponto V do
acórdão referido onde se pode ler: O
prazo do art.º101º do CPTA aplica-se também quando os interessados pretendam
fundamentar a impugnação em nulidade, porque a lei não distingue e a razão que
preside ao encurtamento do prazo também ocorre quando é invocada nulidade; a
natureza pré-contratual e contratual da matéria não se coaduna, em geral, com o
regime comum das nulidades e nada impede que a lei estabeleça regimes especiais
de nulidade, designadamente quanto ao prazo para as fazer valer.
Urge, portanto, aferir se tais
argumentos procedem face ao regime português de contencioso pré-contratual.
1.
A
lei não distingue entre a anulação de actos e a sua declaração de nulidade
De facto, o artigo 58º no que tange aos actos administrativos faz essa
distinção. É também verdade que a remissão operada pelo número 1 do artigo 100º
in fine esbarra na regra especial do
artigo 101º quanto ao prazo. Por outro lado, há uma disposição legal que
aparentemente apoia o entendimento do acórdão: o artigo 283º/1 lido a contrario sensu vem trazer a aparente
possibilidade de já não ser possível pedir-se a declaração de nulidade de um
acto.
Este preceito comete a imprecisão de se
referir ao acto procedimental sobre o
qual tenha assentado a sua celebração (do contrato). Parece querer
“ressuscitar” a figura do acto definitivo e executório, banido da linguística
constitucional na sequência da revisão constitucional de 1989. Um entendimento
deste acto como sendo apenas o acto de adjudicação é demasiado restritivo e
encontra-se vedado no regime ora analisado, mais concretamente no nº2 do artigo
100º.
Quanto à procedência do argumento invocado,
este não parece valer pois o CPTA é um código no sentido de diploma
sistematizado: não é por esta secção ser omissa quanto à distinção, que esta
não pode ocorrer por via da análise do conjunto do ordenamento jurídico e dos
princípios gerais da actividade administrativa, entre os quais se encontram o
respeito pela legalidade. Nesta lógica, ainda que não existisse o art.58º/1,
nem por isso os actos nulos passavam a ser sujeitos a prazo. Simplesmente
porque tal decorre das regras gerais de Direito (vide art.134º/2 CPA e art.286º
C.C).
Em suma, a distinção não decorre da lei, entendida como aquele diploma
legal naquela subsecção, mas decorre do conjunto do ordenamento jurídico.
2. A razão que preside ao encurtamento do prazo
também ocorre quando é invocada nulidade; a natureza pré-contratual e contratual da matéria não se coaduna, em
geral, com o regime comum das nulidades
O argumento ora invocado prende-se com uma consideração de fundo acerca
deste regime: a celeridade dos processos contratuais tem o objectivo de não
beliscar o interesse público e garantir uma rápida execução do contrato.
Por outro lado, a celebração do contrato é
vista quase como um ponto de não retorno: a destruição retroactiva de todos os
efeitos já produzidos (que seria a consequência típica deste vício) seria
demasiado onerosa, por exemplo, para a parte que já tivesse a erigir a obra
contratualizada. Seria não equacionar os interesses em jogo demolir a obra e
recomeçar o procedimento a partir do momento em que este se achava ferido deste
vício. Poderá ainda dizer-se que, em nome do princípio da segurança jurídica, a
ordem jurídica não se compagina com a suspeição de nulidade ad eternum.
A este propósito se impunha a impossibilidade
de impugnar actos procedimentais a partir do momento em que se celebrasse o
contrato. Tal fomentava a “corrida ao contrato” por parte da entidade
adjudicante e o adjudicatário. Para evitar estas situações criou-se o prazo de stand still, hoje estatuído no artigo
104/1 a) CCP e é hoje pacífico o entendimento de que as invalidades
procedimentais projectam os seus efeitos de forma consequente no contrato já
celebrado.
Temos a dizer a este respeito que o já
referido artigo 283º/1 do CCP faz referência expressa à possibilidade de um
acto nulo inquinar consequentemente o contrato, pelo que o legislador não
acolheu por completo a tese da inaptabilidade deste vício às situações
decorrentes de processos pré-contratuais.
Mais ainda, não é apenas por causas
relacionadas com este ramo que se pode chegar à conclusão de que um acto se
encontra inquinado por nulidade. O primeiro passo será sempre aferir da
coincidência entre a situação da vida e uma das alíneas do número 2 do artigo
133º CPA. Se introduzirmos na equação a alínea c) na sua parte final, vê-mos que
um contrato que se baseie num crime, pode ainda assim vir a ser executado se
acolhermos a tese perfilhada pelo STA (!). Ou até se se o acto de adjudicação
foi obtido através de coacção (art.133º e) CPA).
Seguindo este entendimento, face à análise deste preceito, MARIA JOÃO
ESTORNINHO é peremptória ao afirmar: “Parece
óbvio que não faz sentido aplicar este regime aos actos nulos, uma vez que a
nulidade pode ser declarada a todo o tempo. Assim, o esgotamento do prazo do
Artigo 101º do CPTA não pode ter como consequência a inimpugnabilidade do acto
administrativo nulo.”
3. Nada impede que a lei estabeleça regimes
especiais de nulidade, designadamente quanto ao prazo para as fazer valer
A afirmação proferida pelo STA não deixa de ser verdadeira. De facto,
existem no nosso regime processual civil, penal e administrativo inúmeros
exemplos de estabelecimento de prazos para a invocação da nulidade. Porém, a
criação destes regimes tem sempre por base um correspondente substantivo:
trata-se de tentar compatibilizar o direito subjectivo com um correspondente
direito adjectivo que o faça valer nos mesmos termos.
Ora, no regime em apreço não existe um
suporte substantivo que apoie a tese perfilhada no acórdão em análise. Pelo
contrário, resulta da análise ora feita que o regime substantivo que a nulidade
tem os efeitos previstos no artigo 134º/2 do CPA. Nem sequer será de considerar
que o legislador omitiu este facto. Ao invés, este atribui ao intérprete a
tarefa de fazer uma interpretação sistemática para extrair a solução da norma.
O que o STA procede é a uma interpretação meramente literal do preceito,
expressamente vedada pelo artigo 9º do C.C: ao estatuir um prazo único de
impugnação dos vícios, o tribunal entende como sendo todos os vícios.
Bibliografia
ESTORNINHO,
Maria João; Curso de Direito dos
Contratos Públicos – Por uma Contratação Pública Sustentável; Almedina;
1ªedição; 2012
ANDRADE,
José Carlos Vieira de; A Justiça Administrativa – lições;
Almedina; 13ª edição; 2014
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